Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af de Europæiske Fællesskaber/Bilag

by Justitsministeriet

Bilag

FÆLLESSKABSRETTENS FORFATNINGSRETLIGE
STILLING I DE NUVÆRENDE MEDLEMSLANDE OG I DE
ØVRIGE ANSØGERLANDE

Ved bedømmelsen af de forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med den mulige danske tilslutning til Fællesskaberne vil nogle bemærkninger om de tilsvarende problemstillinger i de nuværende medlemsstater og de øvrige ansøgerlande kunne være af interesse. Tilslutningen til De europæiske Fællesskaber sker i hvert af landene i overensstemmelse med og inden for rammerne af det nationale forfatningsretlige system. Det er også inden for rammerne af dette system, at de nationale retsanvendende myndigheder må løse spørgsmålet om fællesskabsrettens forhold til national ret. Da de enkelte landes forfatninger (grundlove) og forfatningsmæssige traditioner på disse områder til en vis grad er forskellige, kan det ikke undre, at de spørgsmål, der opstår i forbindelse med fællesskabsrettens anvendelse i de enkelte medlemsstater, ikke er lost eller kan loses fuldstændigt ensartet.

Under afsnit V, punkt 2 b, er der redegjort for, at det af fællesskabsdomstolens praksis følger, at den umiddelbart anvendelige fællesskabsret skal anvendes i medlemslandene, selv om der findes modstridende national lovgivning (princippet om fællesskabsrettens „forrang“). Af samme afsnits punkt 3 b, fremgår det, at Domstolen er af den opfattelse, at fællesskabsrettens gyldighed i princippet er uafhængig af de enkelte staters forfatninger. Om de enkelte landes retsanvendende myndigheder er i stand til at anvende fællesskabsretten i overensstemmelse med fællesskabsdomstolens praksis, afhænger af de forfatningsretlige muligheder herfor. Det er særligt disse spørgsmål, der vil blive berørt i det følgende. I det omfang, der i de enkelte lande findes udtrykkelige bestemmelser i lighed med den danske grundlovs § 20 om overladelse af beføjelser til internationale organisationer, er dette nævnt. Spørgsmålet om den traditionelle metode i de enkelte lande ved gennemførelsen af folkeretlige forpligtelser er behandlet i afsnit I.

Undersøgelsen vil koncentrere sig om de relevante forfatningsbestemmelser. I et vist omfang vil domstolspraksis af betydning for de rejste spørgsmål dog også blive nævnt. Undersøgelsen er ikke og tilsigter ikke at være udtømmende.^[1] I det følgende behandles de enkelte spørgsmål samlet for hvert enkelt land.^[2]

Holland

Den hollandske forfatning, der efter ændringer i 1953 og 1956 nøje regulerer forholdet mellem national og international ret, indeholder følgende bestemmelser af betydning for

de rejste spørgsmål:

„Art. 67. Om nødvendigt under forbehold af bestemmelserne i art. 63 kan visse beføjelser med hensyn til lovgivende, udøvende og dømmende virksomhed ved eller ifølge traktat overlades til organisationer, der bygger på folkeretten. Art. 65 og 66 finder tilsvarende anvendelse på beslutninger truffet af organisationer, der bygger på folkeretten.“

„Art. 63. Hvis udviklingen af den internationale retsorden kræver det, kan indholdet af en overenskomst afvige fra visse bestemmelser i forfatningen. I sådanne tilfælde kan godkendelse kun finde sted ved en beslutning i Generalstaterne med to trediedele af de i hvert Kammer afgivne stemmer.“

„Art. 65. Bestemmelser i traktater, hvis indhold er bindende for enhver, har denne bindende virkning fra bekendtgørelsestidspunktet. Regler om bekendtgørelse af traktater gives ved lov.“

„Art. 66. Lovregler, der gælder i Kongeriget, anvendes ikke, hvis anvendelsen vil være i strid med bestemmelser i traktater, der er bindende for enhver, indgået enten for eller efter vedtagelsen af lovreglerne.“

Det bestemmes i art. 60, stk. 3, at domstolene ikke er kompetente til at prøve traktaters overensstemmelse med forfatningen.

Den hollandske forfatning giver altså hjemmel til at overlade beføjelser til internationale organisationer.^[3] Den sikrer samtidig den umiddelbart anvendelige del af fællesskabsretten forrang for hollandsk lovgivning. Den sikrer imidlertid principielt ikke fællesskabsrettens anvendelse i tilfælde, hvor fællesskabsregler fraviger bestemmelser i forfatningen. I praksis vil fællesskabsretten dog kunne tænkes anvendt i sådanne tilfælde, da domstolene ikke kan prove traktaters forfatningsmæssighed.

Frankrig

Den franske forfatning fra 1946 indeholdt i præamblen følgende bestemmelse:

„Under forbehold af gensidighed indvilliger Frankrig i de begrensninger af suveræniteten, som er nødvendige til fredens organisation og forsvar.“

Der er ikke medtaget en tilsvarende bestemmelse i den nugældende franske forfatning fra 1958.

Forfatningen indeholder imidlertid følgende bestemmelser af betydning for forholdet mellem national og international ret:

„Art. 54. Hvis Forfatningsrådet, efter at have fået spørgsmålet forelagt af Republikkens Præsident, Premierminister eller af Præsidenten for et af kamrene, erklærer, at en international forpligtelse indeholder en bestemmelse, der er i strid med forfatningen, kan bemyndigelse til at ratificere eller godkende denne forpligtelse kun gives efter en forfatningsændring.“

„Art. 55. Traktater eller overenskomster, der er behørigt ratificerede eller godkendte, får ved deres bekendtgørelse^[4] højere gyldighed end love under forbehold for hver overenskomst eller traktat af dens anvendelse af den anden part.“

Princippet om traktaters forrang er altså bekræftet i den franske forfatning – dog under forbehold af gensidighed fra den eller de andre parters sider.^[5] Selv om det ikke er ubestridt, synes dette princip også at kunne gælde for de fællesskabsregler, der er vedtaget af Fællesskabernes institutioner. Til trods herfor er det fortsat tvivlsomt, om fællesskabsretten i praksis kan gives forrang af de franske retsanvendende myndigheder. Dette skyldes, at franske domstole ikke anser sig for kompetent til at prove loves overensstemmelse med forfatningen, og at det som følge heraf er usikkert, om domstolene kan prøve loves overensstemmelse med internationale overenskomster. Den højeste franske forvaltningsdomstol, „Conseil d'Etat“, har i en afgørelse fra 1. marts 1968 undladt at anvende princippet i art. 55.^[6] Ved afgørelsen anvendte retten en fransk lov, selv om den stred mod en ældre fællesskabsforordning. Den højeste franske ordinære domstol, „Cour de Cassation“, har derimod i en afgørelse fra 22. oktober 1970^[7] henvist til art. 55 som begrundelse for at godkende, at en underordnet domstol anvendte fællesskabsregler, selv om de stred mod – såvel nyere som ældre – bestemmelser i love og dekreter. Spørgsmålet om fællesskabsrettens forrang for fransk lovgivning må herefter anses for uafklaret efter fransk ret.

Nogen forfatningsretlig sikring af fællesskabsrettens anvendelse uanset eventuel modstrid med bestemmelser i den franske forfatning findes ikke.

Luxembourg

Luxembourgs forfatning bestemmer:

„Art. 49 (bis). Udøvelsen af de beføjelser, der efter forfatningen er henlagt til de lovgivende, udøvende og dømmende myndigheder, kan midlertidigt ved traktat overlades til internationale organisationer.“

Forfatningen indeholder ingen udtrykkelige bestemmelser om forholdet mellem national og international ret. I en afgørelse fra 1954 bar den højeste ordinære domstol „La Cour Superieure de Justice“ klart udtalt, at en dommer må anvende en traktat, selv om den er i strid med en senere lov. Dette princip anses også for at gælde i forholdet mellem fællesskabsretten og national lovgivning.

Belgien

Først i juni 1970 blev der i den belgiske forfatning indsat en bestemmelse, der udtrykkeligt giver mulighed for at overlade beføjelser til internationale organisationer.^[8] Forfatningen indeholder derimod ingen bestemmelser, der regulerer konflikten mellem international ret og national ret. Der har flere gange været fremsat forslag til en ny forfatningsbestemmelse, hvorefter nationale lovregler, som er i strid med international ret eller med retsregler, som hidrører fra internationale organisationer, ikke kan anvendes. Det sidst fremsatte forslag bortfaldt ved parlamentets opløsning i efteråret 1971. Den højeste belgiske domstol „Cour de Cassation“ har imidlertid i en afgørelse fra 27. maj 1971 fastsået, at umiddelbart anvendelige fællesskabsregler ikke kan fortrænges af en yngre belgisk lov. Domstolen udtalte bl. a., at konflikten mellem en international traktat og en yngre lov ikke kan løses som en konflikt mellem to love, og at grundsætningen om, at ældre regler må vige for yngre regler, ikke finder anvendelse i tilfælde af konflikt mellem traktat og lov.^[9]

Princippet om fællesskabsrettens forrang må herefter anses for anerkendt i belgisk ret.

De belgiske domstole anser sig ikke for kompetente til at prøve loves forfatningsmæssighed. Det er ligeledes den almindelige opfattelse i den belgiske forfatningsretlige teori, at domstolene ikke vil kunne prøve spørgsmål om fællesskabsrettens overensstemmelse med forfatningen.

Tyskland

Den tyske grundlov fra 1949 bestemmer:

„Art. 24. 1. Forbundet kan ved lov overdrage højhedsrettigheder til mellemfolkelige institutioner.
2. Forbundet kan til sikring af freden tiltræde et system af gensidig kollektiv sikkerhed; det vil herved indvillige i sådanne begrænsninger i dets højhedsrettigheder, som hidfører og sikrer en fredelig og varig ordning i Europa og mellem verdens folk.
3. ......“
„Art. 25. Folkerettens almindelige regler udgør bestanddele af forbundsretten. De går forud for lovene og fremkalder rettigheder og pligter direkte for forbundsområdets beboere.“

Det antages almindeligvis, at bestemmelsen i art. 25, der alene nævner folkerettens almindelige regler, ikke løser konflikter mellem tysk ret og fællesskabsret. Den tyske grundlov løser således ikke udtrykkeligt spørgsmålet om rangforholdet mellem tysk lovgivning og fællesskabsretten. Det hat dog været hævdet, at man ved en fortolkning af art. 24 kan nå til det resultat, at fællessabsretten har forrang. De tyske domstole har – så vidt vides – ikke haft lejlighed til på utvetydig måde at tage stilling til rangspørgsmålet.^[10] Spørgsmålet er næppe endeligt løst i tysk ret.

Det er næppe heller endeligt afklaret, om de tyske domstole kan og vil anvende fællesskabsretsakter, der er i strid med den tyske grundlov.^[11]

Italien

Italiens forfatning fra 1947 indeholder følgende bestemmelser:

„Art. 10. Den italienske retsorden er i overensstemmelse red folkerettens almindeligt anerkendte regler.“
„Art. 11. Italien forkaster krig som middel til at berøve andre folk friheden eller til at løse internationale konflikter; Italien indvilliger under forbehold af gensidighed i forhold til andre stater i de begrensninger af suveræniteten, som er nødvendige for en organisation, der vil sikre fred og retfærdighed mellem nationer; Italien fremmer og styrker internationale organisationer, der har et sådant mål.“

Det er almindeligt antaget, at princippet om fællesskabsrettens forrang ikke kan støttes

på bestemmelsen i art. 10. Det har imidlertid været hævdet, at forrangsprincippets forfatningsmæssige grundlag kan findes i art. 11. I en afgørelse af 7. marts 1964 bar den italienske forfatningsdomstol, „Corte Constituzionale“, udtrykkeligt afvist dette synspunkt.^[12] Det var af sagsøgeren blevet påstået, at en italiensk lov var i strid med forfatningens art. 11, da loven stred mod umiddelbart anvendelige regler i fællesmarkedstraktaten. Ifølge domstolen betyder art. 11 imidlertid kun, at Italien gyldigt ved almindelig lov kan tilslutte sig organisationer, hvorved Italiens suverænitet begrænses, men ikke at denne lov får nogen højere gyldighed end andre love. Mellem den lov, der gennemfører Italiens tilslutning til de mellemfolkelige organisationer, og andre love gælder det almindelige princip, at senere love går forud for tidligere.

Konflikten mellem fællesskabsret og national lovgivning blev her klart lost til fordel forden senere nationale lovgivning. Forfatningsdomstolen bar ikke afgørende ændret dette standpunkt.^[13] Dens nyeste praksis viser imidlertid, at den bestræber sig på ved fortolkning at undgå konflikt. Der synes nu at gælde en formodning for, at traktatmæssige forpligtelser ikke ændres ved nyere lovgivning. Denne formodning viger kun, hvor lovgivningsmagten klart tilkendegiver sin vilje til at bryde de internationale forpligtelser.^[14]

Det er næppe afklaret, om de italienske domstole kan og vil anvende fællesskabsretsakter, der er forfatningsstridige.^[15][16]

Irland

Den irske forfatning bar hidtil udelukket overladelse af beføjelser til myndigheder uden for Irland. Irlands tiltrædelse har derfor nødvendiggjort en forfatningsændring.

Ved folkeafstemningen den 10. maj 1972 godkendtes indføjelse af følgende bestemmelse som stk. 4 i forfatningens art. 29:

Staten kan blive medlem af Det europæiske Kul- og Stålfællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Paris den 18. april 1951), Det europæiske økonomiske Fællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Rom den 25. marts 1957) og Det europæiske Atomenergifællesskab (oprettet ved traktat underskrevet i Rom den 25. marts 1957). Ingen bestemmelse i denne forfatning medfører ugyldighed af de af staten vedtagne love, foretagne handlinger eller indførte foranstaltninger, der er nødvendiggjort af forpligtelserne som medlem af Fællesskaberne, eller forhindrer de af Fællesskaberne eller disses institutioner vedtagne regler, foretagne handlinger eller indførte foranstaltninger i at have retskraft i staten."

Forfatningsændringen gør det muligt for Irland at tiltræde De europæiske Fællesskaber og at give den umiddelbart anvendelige fællesskabsret virkning i den interne retsorden. Der er ikke ved forfatningsændringen taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet om løsningen af eventuelle konflikter mellem fællesskabsret og senere irsk lovgivning. Dette spørgsmål har – så vidt vides – ikke været fremme i debatten om forfatningsændringen.

Derimod medfører ændringen, at bestemmelserne i den irske forfatning ikke kan påberåbes over for fællesskabsretten.

Storbritannien

Storbritannien har i modsætning til samtlige nuværende medlemsstater og de øvrige ansøgerlande ingen skreven forfatning. Grundsætningen om, at intet Parlament kan binde et efterfølgende Parlament, og at intet organ, hvad enten det er en domstol eller en anden institution, har kompetence til at prøve loves gyldighed, har traditionelt været anerkendt i engelsk ret.^[17] The Lord Chancellor^[18] udtalte i maj 1967 i Overhuset:

2em

I en redegørelse fra maj 1967 udarbejdet af Lord Chancellor til Parlamentet hedder det bl. a.:

„Den umiddelbart anvendelige fællesskabsret forudsættes at have forrang for medlemslandenes nationale lovgivning. Heraf følger, at Parlamentets lovgivning, der giver disse regler virkning, må gøre det på en sådan måde, at den tilsidesætter eksisterende lovgivning, i det omfang denne er modstridende ... Heraf følger også, at Parlamentet inden for de områder, der er dækket af fællesskabsretten, må afstå fra at vedtage ny lovgivning, der er i strid med den gældende fællesskabslovgivning. Dette betyder imidlertid ikke nogen forfatningsmæssig nydannelse. Mange af vore traktatforpligtelser pålægger os allerede sådanne begrensninger – f. eks. FN-pagten, Den europæiske Menneskerettighedskonvention og Gatt.“

Det lovforslag, der er forelagt Parlamentet for at muliggøre Storbritanniens tilslutning til EF, "The European Communities Bill", indeholder ikke nogen bestemmelse, der tager udtrykkelig stilling til spørgsmålet om rangforholdet mellem fællesskabsretten og evt. senere modstridende lovgivning.^[19] Loven må antages at give engelske domstole mulighed for at fortolke engelske love således, at de så vidt muligt bliver i overensstemmelse med fællesskabsretten – hvad der i sig selv er et brud på engelske domstoles tradition for bogstavfortolkning af parlamentslove. Derimod giver loven ingen hjemmel for at tilsidesætte en bevidst fællesskabsstridig parlamentlov.

Norge^[20]

Den norske grundlovs § 93, der blev indført i 1962, og hvis formål svarer til den danske grundlovs § 20, har følgende indhold:

„For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedels Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et sagligt begrænset omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer vare tilstede.

Bestemmelserne i denne Paragraph gjælder ikke ved deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for Norge.“

Den norske grundlov indeholder ikke nogen bestemmelse, der udtrykkeligt regulerer forholdet mellem norsk ret og international ret. Det har været hævdet af en del af den juridiske teori i Norge, men bestridt af en anden del, at grundlovens § 93 giver mulighed for at give fællesskabsretten forrang for norsk ret. Der synes imidlertid i det væsentlige at være enighed om, at princippet om umiddelbart anvendelig fællesskabsrets forrang ikke gør nogen ændring af grundloven nødvendig.

§ 93 tager et udtrykkeligt forbehold for så vidt angår bestemmelser, der er i strid med den norske grundlov. Der kan derfor ikke være tvivl om, at de norske retsanvendende myndigheder ikke kan anvende fællesskabsregler, der strider mod den norske grundlov.

1. De givne oplysninger bygger i det væsentligste på van der Meersch m. fl.: Droit des Communautés Européennes (Les Novelles) side 61 ff., Jens Fejø, TfR 1972 side 175 ff., Brinkhorst og Schermers: Judical Remedies in the European Communities side 36 ff., Report on the Paramountcy of Community Law over the Laws of Member States (European Parliament Working Documents, 1965-1966, Doc. 43) (Uofficiel engelsk oversættelse af den såkaldte Dehousse rapport), P. H. Fischer: Det europæiske Kul- og Stålfællesskab side 184 ff., Erik Siesby, Juristen 1971 side 420 ff. og 1972 side 130 samt Max Sørensen, Juristen 1972 side 125 ff.
2. Oversættelse af forfatningsbestemmelser m. v. er foretaget af justitsministeriet og er ikke officielle.
3. En sådan hjemmel fandtes imidlertid ikke, da Holland ratificerede EKSF-traktaten.
4. I henhold til art. 3 (3) i Dekret nr. 58-54 af 28.1.1958 anerkendes for så vidt anger fællesskabsakter bekendtgørelse i De europæiske Fællesskabers Tidende som „officiel bekendtgørelse“ også efter fransk ret.
5. Et sådant forbehold om gensidighed (hvis opfyldelse den nationale dommer hyppigt ikke vil kunne tage stilling til), vil næppe blive anerkendt af fællesskabsdomstolen, jfr. ovenfor afsnit II.
6. „Syndicat Général de Fabricants de Semoules de France“. Afgørelsen er omtalt hos Jens Fejø, TfR 1972 side 192.
7. „Administration des Contributions Indirecte et du Comité Interprofessionel des Vins Doux Naturels mod Ramel.“ Afgørelsen er omtalt af Jens Fejø, TfR 1972 side 194.
8. Art. 25 i den belgiske forfatning bestemmer: „Udøvelsen af bestemte beføjelser kan ved en traktat eller ved en lov tillægges folkeretlige institutioner.“
9. Om dommen se Jens Fejø, TfR 1972 side 189 ff. og Erik Siesby, Juristen 197, side 422.
10. Det har været hævdet, se bl. a. Erik Siesby, Juristen 1971 side 420, at de højeste tyske domstole har accepteret princippet om fællesskabsrettens forrang. Der henvises herved til Bundesfinanzhof's dom af 11.7.1968 og Bundesverfassungsgericht's kendelse af 18.10.1967. Se dog herimod Jens Fejø, TfR 1972 side 184 ff.
11. Rækkevidden af Bundesverfassungsgericht's kendelse af 18.10.1967 er tvivlsom. Sagsøgeren havde påstået, at 2 fællesskabsforordninger var ugyldige, da de stred mod den tyske grundlov. Bundesverfassungsgericht afviste sagen, da retten kun kan prove spørgsmål vedrørende retsakter, der stammer fra tyske myndigheder. Domstolen understreger imidlertid udtrykkeligt følgende:
    „Det er således ikke afgjort, om og i hvilket omfang Bundesverfassungsgericht kan sammenholde fællesskabsret med fundamentale retsregler i grundloven i sager, som kan anlægges for den. Dette er et spørgsmål, som klart afhænger af afgørelsen af det vidtrækkende præmilinære spørgsmål, om og på hvilken måde man kan tale om EØF-institutionernes bundethed af Den tyske Forbundsrepubliks fundamentale retsorden, eller – med andre ord – om og i hvilket omfang Forbundsrepublikken kan fritage fællesskabsinstitutionerne fra en sådan pligt ved at overdrage højhedsrettigheder i henhold til grundlovens art. 24, stk. 1.“
12. Der var tale om en præjudiciel afgørelse i sagen Costa mod ENEL. Denne sag er nærmere omtalt under afsnit V i forbindelse med fællesskabsdomstolens præjudicielle afgørelse. Forfatningsdomstolens afgørelse lå forud for fællesskabsdomstolens afgørelse.
13. Se herom Jens Fejø, TfR 1972 side 188.
14. Se herom Max Sørensen, Juristen 1972 side 125.
15. Se herved Corte Constituzionales afgørelse af 27.12.1965 (Refereret i Common Market Law Review 1966 side 81-84).
16. Jens Fejø har i TfR 1971 side 195 givet følgende sammenfatning af løsningerne i de nuværende medlemslande på konflikten mellem fællesskabsret og national lovgivning: „I Luxembourg, Holland og i Belgien fortrænger EØF-reglerne yngre love. I Frankrig anvender Conseil d'Etat den yngre lov, medens Cour de Cassation synes at give EØF-retten forrang. I Tyskland bar forfatningsdomstolen ikke anerkendt, at EØF-reglerne kan fortrænge yngre lov, og den italienske forfatningsdomstol bar påberåbt sig lex posterior-grundsætningen.“
17. Spørgsmålet, om Storbritannien kan tiltræde EF, har været forelagt domstolene. Sagsøgeren, hr. Blackburn, ønskede en afgørelse om, at dette ikke kunne ske, da det ville betyde en delvis opgivelse af Parlamentets suverænitet. Sagen afvistes af Appelretten, da domstolene ikke kunne bestride regeringens ret til at indgå traktater, og da domstolene først kunne tage stilling til evt. lovgivning om Englands tilslutning til EF, når denne forelå. En af dommerne, Lord Denning, udtalte i sit votum:
    „Vi er alle blevet opdraget til at tro, at efter den juridiske teori kan et Parlament ikke binde et andet, og at ingen lov er uigenkaldelig. Men den juridiske teori følger ikke altid med de politiske realiteter (does not always march alongside political reality).“
18. The Lord Chancellor er bl. a. den engelske regerings juridiske rådgiver. Han er medlem af regeringen.
19. Der har i den juridiske teori været fremsat forslag til løsning af dette spørgsmål, se f. eks. Mitchell, Common Market Law Review 1967/68 side i 19 ff. og Europarecht 197, side 97 ff., men herimod M. Hunnings, Common Market Law Review 1968/69 side 57.
20. Se særlig betænkning fra professorerne Frede Castberg, Johs. Andenæs og Torkel Opsahl om „de konstitusjonelle spørsmål i tilknytning til Norges forhold til De europeiske Fellesskap“ (Dok. nr. 10 (1966-67) Fra Stortingets præsidentskap.).