Tvindsagen (1999): Højesterets dom af 19. februar 1999

by Højesteret (I. afdeling)

UDSKRIFT
AF
HØJESTERETS DOMBOG

D O M

afsagt af Højesteret fredag den 19. februar 1999 i sag

I 295/1998

Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker
(advokat Henrik Christrup, e.o.)
mod
Undervisningsministeriet
(kammeradvokaten)

I tidligere instans er afsagt dom af Østre Landsrets 13. afdeling den 13. maj 1998.

I pådømmelsen har deltaget elleve dommere: Pontoppidan, Marie-Louise Andreasen, Wendler Pedersen, Poul Sørensen, Melchior, Per Sørensen, Jørgen Nørgaard, Walsøe, Børge Dahl, Lene Pagter Kristensen og Søgaard.

Appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker, har gentaget sine påstande.

Indstævnte, Undervisningsministeriet, har påstået stadfæstelse.

Parterne er enige om, at en konsekvens af at give Friskolen i Veddinge Bakker medhold i den principale påstand vil være, at skolen får mulighed for at søge om tilskud efter de almindelige regler i loven om friskoler og private grundskoler m.v. (friskoleloven) på samme måde som andre skoler, men at den ikke uden videre vil have krav på et sådant tilskud.

Undervisningsministeren fremsatte den 13. marts 1996 lovforslag nr. L 218 om ændring af bl.a. friskoleloven og lovforslag nr. L 219 om ændring af lov om folkehøjskoler m.v. Forslagene havde i første række til formål at klargøre lovenes krav om, at skolerne skal være selvejende institutioner.

I bemærkningerne til lovforslag nr. L 218 (Folketingstidende 1995/96, tillæg A, s. 4372) hedder det bl.a.:

»En central del i selvejebegrebet er kravet om uafhængighed i ledelsesmæssig og økonomisk henseende. Hovedsigtet med lovforslaget er at præcisere dette og samtidig at ændre enkelte bestemmelser herom.

...

Forslaget skal klargøre indholdet i det grundlæggende krav om reel uafhængighed og sikre, at skolerne for fremtiden opfylder dette. Der foreslås derfor en række præciseringer af loven og i visse tilfælde egentlige stramninger af tilskudsbetingelserne.

...

Tilskudssystemet for de frie grundskoler, private gymnasier og hf-kurser bygger i høj grad på, at de, af skolerne valgte revisorer foretager en omfattende revision af grundlaget for tilskudsberegning og skolernes årsregnskaber. Det bør derfor sikres, at revisionen ikke kommer i en interessekonflikt, hvor revisor både skal påse, at skolen og den, der udlejer bygninger, forvalter sine interesser bedst muligt.

...

På undervisningsministerens område er der flere former for selvejende institutioner, der alle normalt får store statslige driftstilskud, og undervisningsministerens hjemmel til at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde og kræve tilskud tilbagebetalt, bør derfor være enslydende og bør i øvrigt præciseres.«

Lovforslag nr. L 218 blev vedtaget som lov nr. 503 af 12. juni 1996. Som anført i bemærkningerne var den væsentligste ændring, at lovens krav om, at skolerne skal være selvejende institutioner, blev klargjort. Derudover indsattes en række habilitetsbestemmelser vedrørende bestyrelsesmedlemmer og revisorer og regler om, på hvilke vilkår skolerne må indgå bl.a. husleje- og ejendomsaftaler. Det fastsattes endvidere, at en skoles midler skal forvaltes så de bliver til størst mulig gavn for dens formål. Endelig skete der en udvidelse af undervisningsministerens muligheder for at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde eller kræve tilskud tilbagebetalt.

Lovforslag nr. L 268, der blev fremsat den 8. maj 1996, blev undergivet l. behandling den 14. maj 1996, 2. behandling den 28. maj 1996 og 3. behandling den 31. maj 1996. Lovforslaget blev vedtaget som lov nr. 506 af 12. juni 1996. Ved loven, hvorved § 7 blev gennemført, blev der indsat følgende bestemmelser i friskoleloven:

»§ 5, stk. 2. Skolen skal i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution være uafhængig, og skolens midler må alene komme skolens skole- og undervisningsvirksomhed til gode.

§ 5, stk. 3. Skoler med kostafdeling, der ikke har modtaget tilskud i 1996, og skoler, der ikke har modtaget tilskud til kostafdeling i 1996, skal være ejer af skolens bygninger eller hovedparten heraf og må ikke eje bygninger sammen med andre.

§ 21 a. Undervisningsministeren kan endvidere træffe beslutning om, at der ikke ydes tilskud til en skole, herunder en ny skole, hvis der efter ministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet i § 5, stk. 2, om uafhængighed og forvaltning af skolens midler. Der kan herved navnlig lægges vægt på, om

1) skolen indgår i et fællesskab eller et samarbejde med skoler, institutioner, fonde, virksomheder, foreninger m.fl., der indebærer en nærliggende risiko for, at skolen styres af andre,

2) skolens midler anvendes til formål uden for skolen,

3) skolens ledelse og lærere står i et juridisk eller økonomisk afhængighedsforhold til de i nr. l nævnte institutioner m.fl. eller

4) skolens elever udfører arbejde, herunder indsamlings- eller agitationsarbejde eller lignende, på en måde, der er usædvanlig for skoleformen.«

Folketinget behandlede den 22. maj 1996 følgende forespørgsel fra medlemmer af Socialistisk Folkeparti til undervisningsministeren:

»Hvilke oplysninger kan ministeren give om de initiativer, som er blevet truffet, og som vil blive truffet på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelser, de af Undervisningsministeriet foranstaltede undersøgelser og statsrevisorernes bemærkninger samt eventuelle andre undersøgelser vedrørende Tvindsamvirket, Tvindskolerne m.v.?«

I besvarelse af forespørgslen udtalte undervisningsministeren bl.a. (Folketingstidende 1995/96, s. 6884 ff.):

»...

Og nu kommer vi så til det komplicerede i denne sag: Hvordan får vi stoppet overførslen af statsmidler fra skolerne til Tvindkoncernen? Ved udformningen af de gældende love for frie skoler forudså man ikke, at skolerne kunne indrette sig i sådanne koncernstrukturer, som tilfældet er her, og derfor er der i dag ikke et direkte forbud mod skolekoncerner eller en tilstrækkelig præcis definition af begrebet »en selvejende institution«. Der er ikke tilstrækkelig hjemmel til at undlade at udbetale tilskud til en skole alene af den grund, at den er en del af en koncern, og administrative stop for tilskud kan derfor kun baseres på en konkret vurdering af, om den enkelte skole isoleret set har overtrådt loven og dens forudsætninger. Hvordan eventuelle retssager om tilskudsstop vil ende, er usikkert, bl.a. fordi der ikke findes nogen praksis på området. Ingen andre skoler har jo bragt sig i samme situation.

Jeg har ikke mulighed for administrativt at stoppe Tvindkoncernen uden at komme i strid med gældende lovgivning, og det er baggrunden for, at jeg med det fremsatte lovforslag først og fremmest beder Folketinget om at tage stilling til, om skolekoncerner er en acceptabel organisationsform for frie skoler med stort offentligt tilskud til følge. Dernæst beder jeg om Folketingets stillingtagen til, om Tvinds skolekoncern har overskredet grænsen for vores tillid så groft, at vi ikke længere tror på, at skolerne nogen sinde reelt kan eller vil leve op til kravene om selveje og selvstændighed, eller om de umiddelbart bør fortsætte inden for den nye lovgivnings rammer. Min egen vurdering er, at Tvindskolerne under imperiet har bragt sig selv i et sådant afhængighedsforhold til Fællesejet og de øvrige dele af imperiet, at de reelt hverken kan eller vil løsrive sig. Jeg kan stadig ikke se andre muligheder for at sætte en effektiv stopper for Tvinds skolekoncern end regeringens lovforslag, og jeg anbefaler selvfølgelig, at Folketinget vedtager det.

Loven vil træde i kraft den l. januar næste år, fordi skolerne har fået tilsagn om, at de vil få tilskud i hele 1996. Dette tilsagn vil jeg ikke anfægte, men jeg vil modregne for eventuelle overtrædelser af de gældende tilskudsregler. Til gengæld får en skole ikke ret til statstilskud i al fremtid. Folketinget har i sin tid søgt at afgrænse, hvilke skoler der falder ind under støttereglerne. Denne grænse vil altid kunne flyttes, og det er det, jeg nu beder Folketinget om at gøre på en måde, der er til at forstå.

I starten af dette år afsluttede Undervisningsministeriet en undersøgelse af, om skolerne under skolesamvirket Tvind er selvejende institutioner i den forstand, der ligger til grund for godkendelses- og tilskudslovgivningen for frie skoler. Konklusionen er kort og godt, at det er de ikke. Tvindskolerne og Poul Jørgensen fik den 26. januar tilsendt ministeriets afgørelse om selvejespørgsmålet, og skolerne erklærede alle i løbet af marts måned, at de ville rette sig efter ministeriets krav, og indsendte deres planer for, hvordan de ville opfylde dem.

Den 13. marts tog jeg et politisk initiativ og fremsatte to lovforslag, der begge har til formål at klargøre kravene om, at de frie skoler skal være selvejende institutioner. Lovforslagene strammer habilitetskravene til bestyrelsesmedlemmer, begrænser skolernes adgang til at anbringe deres likvide midler og giver adgang til at kræve skolernes revisor udskiftet. Det er alt sammen noget, som Tvindskolekoncernen har tvunget mig til at fremsætte, men det var ikke nok, og derfor har jeg ikke accepteret, at Tvindskolerne faktisk selv opløser koncernen. Det er svært at fæste lid til skolerne endnu en gang. Deres gennemførelsesplaner er provokerende ensartede, og de bærer præg af at have en fælles inspirationskilde.

...

Det primære formål med L 268 er at stoppe for tilskud til skolekoncerner i det hele taget. Der stilles krav til, hvordan en selvejende uddannelsesinstitution skal opføre sig, og ministeren får adgang til at tilbagekalde godkendelsen og tilskuddet, hvis kravene ikke opfyldes med rimelig sikkerhed. Denne adgang er skønsmæssig - det vil jeg ikke lægge skjul på - og det giver sig selv, at skønnet skal udøves inden for lovens rammer, dens motiver og de almene retsgrundsætninger.

...

Men jeg kan ikke stoppe hele Tvinds skolekoncern på én gang. De nugældende love har hverken en tilstrækkelig præcis definition af selveje eller hjemmel til at tage godkendelsen tilbage og stoppe for tilskud til skoler, fordi de indgår i en koncern.

Skolekoncernen er oplagt i strid med ånden bag lovene for de frie skoler, men at bygge sin administration på lovens ånd er et uholdbart grundlag for en minister at bevæge sig ind på. Derfor har jeg valgt at forelægge sagen i fuld åbenhed for Folketinget, så vi gennem en ansvarsfuld demokratisk proces kan få udtrykt de folkevalgte medlemmers vilje i en tydelig og administrerbar lovgivning.

Det er ikke overtrædelserne af tilskudsreglerne, der er anledningen til regeringens lovforslag om stop for tilskud til Tvindskolerne og om skærpede beføjelser i forhold til alle skoler, der måtte indgå i koncernlignende samarbejde.

Det, jeg foreslår, er at stoppe for tilskud til skolekoncerner og gøre det nu for Tvindskolerne, som dokumenteret deltager i en omsiggribende skolekoncern. Det afgørende er, at skolekoncerner giver basis for en evig udvidelse af såvel antallet af skoler som eksisterende skolers virksomhed finansieret af en kapital, som stammer fra de enkelte skoler, men som er udført til og ophobes i de bagvedliggende fonde m.v.

Andre frie skoler end Tvind etablerer og udvider sig primært på grundlag af deres egen og lovlige tilvejebringelse af et økonomisk grundlag, hvorimod ekspansionen i Tvindskolekoncernen er baseret på Fællesejes køb og fordeling af ejendomme, finansiering af huskøb via andre skolers husleje, centralt styrede hvervning og fordeling af det tilstrækkelige antal elever samt systematiske overtrædelser af tilskudsreglerne. Tvindskolerne ekspanderer ikke, fordi kunderne står i kø, men fordi det er et åbenbart formål i sig selv at sikre en så stor skolekoncern som muligt.

...

Jeg forstår den kritik og betænkelighed, der er kommet til udtryk både her i Tinget og udenfor, når det gælder lovforslaget, og jeg overvejer stadig, om der er muligheder for at løse den stillede opgave på en bedre måde, om der er andre muligheder, om der er behov for ændringer.

Men der er også et bredt krav om, at vi nu griber ind, og vi må acceptere, at vi en gang imellem må bruge usædvanlige midler for at sikre de traditionelle og værdifulde frihedsrettigheder og en unik friskolelovgivning.«

Højesterets bemærkninger.

Grundlovens § 3 lyder således:

»Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene.«

I overensstemmelse med den almindelige opfattelse i den forfatningsretlige litteratur må det antages, at grundlovens § 3, 3. pkt. , sætter visse grænser for, i hvilket omfang lovgivningsmagten kan træffe bestemmelse om enkelte personers retsforhold (singulær lovgivning) . Denne forståelse er i overensstemmelse med det retssikkerhedshensyn, der er et af de bærende hensyn bag magtadskillelsen i § 3.

Ved lov nr. 503 og lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af bl.a. friskoleloven blev det præciseret, at en friskole i sit virke som selvejende uddannelsesinstitution skal være uafhængig, og at skolens midler alene må komme dens skole- og undervisningsvirksomhed til gode. Såfremt der efter undervisningsministerens skøn ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skole opfylder kravene om uafhængighed og forvaltning af midlerne, kan ministeren beslutte, at der ikke skal ydes tilskud til skolen. Ved den særlige bestemmelse i § 7 i lov nr. 506 blev Friskolen i Veddinge Bakker og nogle andre konkret angivne skoler med tilknytning til Skolesamvirket Tvind helt afskåret fra at modtage offentlige tilskud efter den 31. december 1996.

Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til lov nr. 506 (Folketingstidende 1995/96, tillæg A, s. 5238), at begrundelsen for § 7 var, at undervisningsministeren ikke havde tillid til, at Tvind-skolerne ville anvende offentlige tilskud til formål, som Folketinget og regeringen ønsker at fremme med støtten. Erklæringer fra skolerne om at ville følge lovgivningen blev ikke anset for reelle. Baggrunden for den manglende tillid var, at undersøgelser foretaget af Undervisningsministeriet - med bistand af et privat revisionsfirma - og Rigsrevisionen »viser, at skolerne er sammenflettet i et indbyrdes økonomisk, administrativt og ledelsesmæssigt netværk - en koncern - der styret udefra bl.a. har til formål at føre penge ud af skoledriften, og dermed fra eleverne, til aktiviteter, der ligger uden for lovgivningen om frie kostskoler og om frie grundskoler«, og at myndighederne »først nu« efter omfattende undersøgelser havde kunnet samle et, dækkende billede af de ulovlige og kritisable forhold på skolerne, der i øvrigt synes at være tiltagende i styrke og omfang«. Undervisningsministeren gav udtryk for lignende synspunkter under forespørgselsdebatten den 22. maj 1996.

I tillægsbetænkningen fra Folketingets uddannelsesudvalg (Folketingstidende 1995/96, tillæg B, s. 1114) er det anført:

»Flertallets tilslutning til dette lovforslag er begrundet i, at flertallet ikke har tillid til, at disse skoler tilknyttet Tvindkoncernen fremover vil anvende tilskuddene til de formål, som Folketinget ønsker at fremme med støtten.

Den valgte lovgivningsmåde har til formål at sikre opfyldelsen af flertallets ønske om ikke fremover at yde tilskud til netop de nævnte skoler.

Flertallet er opmærksom på, at lovgivningsmåden vil have den virkning, at der ikke, for så vidt angår denne del af lovforslaget, skal træffes administrative afgørelser om nye tilskud til de pågældende skoler med mulighed for efterfølgende domstolsprøvelse. Denne følge er ikke i sig selv et formål med loven, og den har kun betydning for fremtidige tilskud, som de pågældende skoler ikke har noget retsbeskyttet krav på.«

Folketinget har således tilsluttet sig undervisningsministerens generelle mistillid til Tvind-skolernes vilje til at administrere offentlige tilskud i overensstemmelse med lovgivningen og har ved § 7 i lov nr. 506 frataget bl.a. Friskolen i Veddinge Bakker adgangen til - efter friskolelovens almindelige regler og på lige fod med friskoler uden tilknytning til Skolesamvirket Tvind - at søge om offentlige tilskud til sin skolevirksomhed.

Lovgivningsmagten har herved med virkning for de skoler, der er nævnt i § 7 - herunder Friskolen i Veddinge Bakker - afgjort uoverensstemmelsen mellem Tvind-skolerne og Undervisningsministeriet, der var af den opfattelse, at skolerne - uanset deres tilkendegivelser og løfter - ikke overholdt og heller ikke i fremtiden ville overholde betingelserne for offentlige tilskud til skoledrift. Et sådant lovindgreb - der havde som konsekvens, at Tvind-skolerne blev afskåret fra domstolsprøvelse af deres tilskudsberettigelse - er reelt en endelig afgørelse af en konkret retstvist. Efter grundlovens § 3 henhører en sådan afgørelse ikke under lovgivningsmagten, men under den dømmende magt med de deri liggende retsgarantier for borgerne. Højesteret finder derfor, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 er ugyldig i forhold til Friskolen i Veddinge Bakker som stridende mod grundlovens § 3, 3. pkt.

Højesteret tager herefter friskolens principale påstand til følge.

Thi kendes for ret:

Indstævnte, Undervisningsministeriet, skal anerkende, at § 7 i lov nr. 506 af 12. juni 1996 om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v. er ugyldig i forhold til appellanten, Den Selvejende Institution Friskolen i Veddinge Bakker.

Ingen af parterne skal betale sagsomkostninger for landsret eller Højesteret til den anden part eller til statskassen.

--oo0oo--

Udskriftens rigtighed bekræftes.

Højesteret, den 19. februar 1999.

(sign.)

Susanne Stig-Pedersen

O.ass.