Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 64

by Carl Georg Holck

§ 64. Om Kongens Myndighed ligeoverfor fremmede Stater.

Det følger af Sagens Natur og af Grl. §§ 2 og 11, jfr. §18, at Kongen som Statens Overhoved repræsenterer Staten udadtil, og at han kan udøve al den Myndighed, som er fornøden for at overtage Statens og Undersaatternes Ret og Interesse i Forhold til fremmede Stater. Som enkelte Rettigheder, der tilkomme Kongen paa dette Gebet, kunne følgende nævnes:

1. Den aktive og passive Gesandtskabsret eller Ret til at afsende ordentlige og overordentlige Gesandter til frem mede Regeringer og at modtage disses Afsendinge og føre Underhandlinger med dem. Fremdeles indbefattes herunder Ret til at ansætte Konsuler og andre Agenter og til at anerkjende de af fremmede Stater udnævnte Konsuler osv. Det kan derfor i Almindelighed ikke være tilladt nogen Autoritet eller enkelt Undersaat uden Kongens Samtykke at indlade sig i nogen Underhandling med en fremmed Magt om Statsanliggender. Naar Straffelovens §§ 71 og 72 kun fastsætte Straf for den, der i et vist Øiemed indlader sig i Forhandlinger med en fremmed Regering, følger heraf kun, at slige Underhandlinger, naar de føres i andet Øie med, ikke ere strafbare, men ikke, at de ere tilladelige.

2. Ret til at erklære Krig, endog Angrebskrig, og slutte Fred, s. Grl. § 18, jfr. Grl. 1849 § 23, Forfl. 1855 § 17, Grl. 1863 § 15. Saa meget mere maa Kongen være beføiet til at anvende lempeligere, folkeretlige Midler, saasom Retorsion og Repressalier.

3. Ret til at indgaae og ophæve Forbund og Handelstraktater, s. Grl. § 18. Naar Handelstraktater ere nævnede særskilt, skjøndt de i og for sig ogsaa kunne karakteriseres som Forbund, har dette uden Tvivl sin Grund i disse Traktaters praktiske Vigtighed samt i Ønsket om at forebygge den Antagelse, at disse Traktater ubetinget udkrævede Rigsdagens Samtykke, s. Rigsdagstidende 1848—49, 1728—29.

Ved Udøvelsen af de nævnte Rettigheder er Kongen imidlertid i flere Retninger indskrænket:

a. I Henhold til den almindelige Regel i Grl. § 13 udkræve hans Beslutninger, forsaavidt de vedkomme Lovgivningen eller Regeringen, for at erholde Gyldighed en Ministers Medunderskrift.

b. Ifølge Grl. § 18 kan Kongen ikke uden Rigsdagens Samtykke afstaae nogen Del af Landet. Herunder indbefattes utvivlsomt ikke blot selve Kongeriget, s. Grl. 1863 § 15, smh. med Fredstraktat 30. Okt. 1864, men ogsaa Bilandene og Kolonierne, s. Grl. 1849 § 23, Aabent Brev 5. Juni 1849, Konvention 17. Aug. 1850, 24. Okt. 1867. At det kun er en mindre Del af Landet, der afstaaes, eller at der erholdes Vederlag for det Afstaaede, udelukker ikke Nødvendigheden af Rigsdagens Samtykke.

c. Endelig bestemmer Grl. § 18, at Kongen ikke uden Rigsdagens Samtykke kan indgaae nogen Forpligtelse, som forandrer de bestaaende statsretlige Forhold. Det kommer ikke i Betragtning, om den paagjældende Forandring i de bestaaende statsretlige Forhold er mere eller mindre væsentlig, hvilket fremgaaer deraf, at det i Grundlovens fjernere Kilde, Forfl. 1855 § 17, tilføiede Udtryk »væsentlig« er udeladt saavel i Grl. 1863 § 15, som i den nugjældende Grl. § 18, s. Rigsdagstidende: overordentlig Samling 1855 Anhang B 10.

Naar Grl. § 18 taler om de bestaaende, statsretlige Forhold, kan herved vistnok ikke forstaaes offentligretlige Forhold i Almindelighed, men kun Forfatningsforholdene, herunder navnlig ogsaa de enkelte Landsdeles Stilling og Forhold til hverandre indbyrdes, uden at det i Øvrigt kommer i Betragtning, om de paagjældende Forhold ere ordnede ved grundlovmæssige Forskrifter eller ikke. Lige som denne Forstaaelse understøttes ved Udtrykket »de bestaaende« statsretlige Forhold, saaledes vilde den Myndighed, Paragraphen har villet tillægge Kongen, naar man forstod Ordet i en mere udstrakt Betydning, lide en betænkelig Indskrænkning. Som Exempel paa en Forandring i de bestaaende, statsretlige Forhold kan man nævne Indlemmelsen af en Landsdel i et fremmed Toldforbund, s. Rigsdagstidende: overordentlig Samling 1855 Anhang B 10, idet en saadan Foranstaltning vilde berøre den paagjældende Landsdels Stilling og Forhold til de andre Landsdele, hvilket naturligvis i endnu høiere Grad vilde gjælde om en Landsdels Indlemmelse i et fremmed Statsforbund. Naar fremdeles Rigsraadets Samtykke i Henhold til Forfl. 1855 § 17 er blevet indhentet til Traktat 14. Marts 1857 om Øresundstoldens Afløsning og til Traktat 22. Juni 1861 om Brunshauser-Stadetoldens Afløsning, synes Øresundstolden efter sin eiendommelige Beskaffenhed og overordentlige Vigtighed vel at maatte kunne henregnes til de bestaaende, statsretlige Forhold, hvorimod det er mere tvivlsomt, om det Samme gjaldt om Stadetolden. Grl. § 18 taler i Øvrigt kun om Indgaaelsen af Forpligtelser, som forandre de bestaaende, statsretlige Forhold, og er derfor ikke anvendelig paa saadanne Forandringer, der ikke hidrøre fra eller medføre en Forpligtelse for Staten; dog udelukkes herved ikke, at Rigsdagens Samtykke eller anden særlig Hjemmel af andre Grunde kan være nødvendig til en saadan Forandring.

De omhandlede Foretagender udkræve ikke blot Rigsdagens Samtykke, naar de umiddelbart gaae ud paa en Afstaaelse af Land eller Overtagelse af en Forpligtelse af den omspurgte Beskaffenhed, men ogsaa naar dette kun er tilsagt under en Betingelse, saasom naar Spørgsmaalet er gjort afhængigt af en Voldgiftskjendelse, s. Folkethingstidende 3. Session 5445 ff. Det er ikke nødvendigt, at Rigsdagens Samtykke indhentes forud; men forsaavidt det udkræves, kan den paagjældende Afstaaelse eller Forpligtelse ikke erholde Retsvirkning, før det er givet, og det maa derfor antages stiltiende forbeholdt, selv hvor dette ikke udtrykkelig er skeet, s. Traktat 14. Marts 1857 Art. 7. Hvad Formen angaaer, vil Samtykket kunne gives ved en særskilt Rigsdagsbeslutning, s. Beslutning 15. April 1857, Rigsraadstidende: overordentlig Samling 1857, 148, og Anhang A 25—26, Beslutning 9. og 11. Novbr. 1864, s.Rigsraadstidende: 2. over ordentlige Samling 1864, Forhandlinger i Folkethinget 73—74, Forhandlinger i Landsthinget 29, mfl.

Det bliver nu imidlertid et Spørgsmaal dels, om et simpelt Samtykke af Rigsdagen er ubetinget tilstrækkeligt til Retsgyldigheden af en Afstaaelse af Land eller en Indgaaelse af en Forpligtelse, der forandrer de bestaaende, statsretlige Forhold, eller om der efter Omstændighederne hertil kan udkræves noget Mere, dels om Grl. § 18 kan ansees for udtømmende, saaledes at de i samme angivne Indskrænkninger ere de eneste, der paahvile Kongen med Hensyn til de i Paragraphen omhandlede Foretagender. Det førstnævnte Spørgsmaal maa nu uden Tvivl besvares benægtende, saaledes at et simpelt Samtykke af Rigsdagen til de paagjældende Foretagender er utilstrækkeligt, saafremt disse efter deres egen Beskaffenhed udkræve en Fastsættelse ved Lov eller endog ad grundlovmæssig Vei. Ligesom der i Fordringen om Rigsdagens Samtykke ikke ligger nogen Udtalelse om, i hvilken Form dette Samtykke skal med deles, saaledes vilde det ogsaa være i høi Grad unaturligt, om Kongen skulde være berettiget til ved Indgaaelsen af Traktater at foretage Forandringer i Lovgivningen, ja selv i Grundloven, blot under Forudsætning af et simpelt Samtykke gjennem en almindelig Rigsdagsbeslutning, med Hensyn til hvilken man endog vilde savne de formelle Garantier, som Grl. §§ 52 og 53 indeholde med Hensyn til Love. En saadan Antagelse vilde indeholde en saa indgribende Undtagelse fra Reglerne i Grl. §§ 2 og 95, at den maatte udkræve en meget bestemt Hjemmel; men en saadan kan efter det nys Bemærkede ikke søges i Grl. § 18. Det er dog tvivlsomt, om denne Anskuelse følges i Praxis. Saaledes blev navnlig Rigsraadets Samtykke til Traktaterne 14. Marts 1857 og 22. Juni 1861 meddelt ved simple Rigsraadsbeslutninger, uagtet Forfl. 1855 § 48 syntes at nødvendiggjøre Forholdets Ordning ved Lov; men dette er mindre afgjørende, da dog det ved Toldens Afløsning opstaaede Retsforhold i flere Retninger blev ordnet ved Lov, s. foreløbig Lov 28. Marts 1857, tre Love 6. Mai s. A., Lov 4. Juni 1862 (i Tillæget til Lovsamlingen for 1863) og holstensk Lov 11. Febr. 1863. Om et vist Foretagende i Øvrigt maa siges at udkræve en Fastsættelse ved Lov eller ved Grundlovsbestemmelse, maa i ethvert Tilfælde afgjøres efter Foretagendets egen Beskaffenhed og de almindelige, i Grundloven og Lovgivningen grundede Regler. Særlig Tvivl kan i saa Henseende reises med Hensyn til Afstaaelse af Land, navnlig naar der er Tale om et Land, for hvilket Grundloven er gjældende. Ved en saadan synes der unegtelig at foregaae en Forandring i Grundloven, forsaavidt nemlig dennes Omraade forandres, og dette synes navnlig at gjøre sig gjældende, naar en hel Landsdel eller Provinds afstaaes. Det synes ogsaa modsigende, at den ved Grl. § 95 foreskrevne Fremgangsmaade skulde iagttages, naar en Traktat medfører Forandring i en enkelt maaske temmelig ubetydelig Grundlovsbestemmelse, medens en simpel Rigsdagsbeslutning skulde være tilstrækkelig til Afstaaelse af maaske det halve Land. Imidlertid blev ved den omfattende Afstaaelse af Land, der fandt Sted ved Traktaten 30. Okt. 1864, et simpelt Samtykke af Rigsraadet anseet for tilstrækkeligt, uden at der blev Tale om at anvende den ved Grl. 18. Nov. 1863 § 65 for Grundlovsforandringer foreskrevne, i Øvrigt meget simple Fremgangsmaade. Endnu mindre var der Spørgsmaal om at gaae frem efter Grl. 1849 § 100, skjøndt Afstaaelsen ogsaa omfattede Distrikter, hvor denne Grundlov var gjældende, nemlig de jydske Enklaver. Til Forsvar for den saaledes i Praxis fulgte Anskuelse kan i Øvrigt ogsaa anføres, at da alle Grundlovens enkelte Bestemmelser blive staaende uforandrede trods Afstaaelsen, synes Grundloven ikke i retlig Henseende at være forandret ved Afstaaelsen, omend denne faktisk kan have udøvet en meget indgribende Indflydelse paa dens Betydning. Kan der imidlertid ikke paavises nogen klar Nødvendighed for at følge den i Grl. § 95 fastsatte Fremgangsmaade, taler Meget for at ansee en simpel Rigsdagsbeslutning for tilstrækkelig. Naar Forholdene ere saadanne, at Regeringen anseer det nødvendigt at afstaae en Del af Landet, vil Landet i Almindelighed være undergivet et saadant Tryk, at det vil være meget vanskeligt og farligt at modsætte sig den engang besluttede Afstaaelse, medens paa den anden Side Beslutningen om dennes Billigelse eller Forkastelse maa fattes inden en i Reglen temmelig begrændset Frist. Under disse Omstændigheder opnaaes uden Tvivl al den Garanti for, at Afstaaelsen ikke foretages uden Nødvendighed, som overhovedet kan opnaaes, derved at dens Retsgyldighed ikke kan sikkres ved nogen ensidig Akt af Souverainen, end ikke ved en foreløbig Lov, men kun ved Rigsdagens Samtykke. Til yderligere Forhandlinger og navnlig til Iagttagelsen af den ved Grl. § 95 foreskrevne, besværlige Fremgangsmaade vil der i Reglen ikke være Tid, ligesom Fjenden ogsaa jevnlig vilde lægge Hindringer i Veien for de dertil fornødne Foranstaltninger; og en streng Fastholden af denne Fremgangsmaades Nødvendighed vilde altsaa kun føre til, at Landet udsattes for de større Farer, der ved Afstaaelsen skulde undgaaes. Den Omstændighed, at Grl. § 18 udtrykkelig har nævnet Afstaaelse af Land, som dog utvivlsomt maa siges at forandre de statsretlige Forhold, uden enten at foreskrive nogen særegen Form for Rigsdagens Samtykke eller at henvise til Reglerne i Grl. § 95, synes ogsaa at tale for, at Iagttagelsen af disse ikke kan være nødvendig. En anden Sag er det, at saafremt Afstaaelsen maatte medføre visse Forandringer i Grundloven, kunne disse vistnok ikke faae Retsgyldighed uden gjennem en grundlovmæssig Forhandling i Overensstemmelse med Grl. §95, s. Grlbest. 23. Dec. 1864; men det synes at følge af de anførte Betragtninger, at selve Afstaaelsens Retsgyldighed ikke bliver afhængig af de paagjældende Forandringers grundlovmæssige Vedtagelse.

Det andet af de ovenfor berørte Spørgsmaal, om Grl. § 18 kan ansees for udtømmende, saaledes at Kongen ved Udøvelsen af de ham ved samme tillagte Beføielser kun er indskrænket for saa vidt, at han ikke uden Rigsdagens Samtykke maa afstaae nogen Del af Landet eller indgaae nogen Forpligtelse, der forandrer de bestaaende, statsretlige Forhold, giver Anledning til mere Tvivl. Det kan navnlig til Fordel for den bekræftende Besvarelse gjøres gjældende, at Grl. § 18, der dog har til Hensigt at tillægge Kongen en vis Myndighed, under en modsat Forudsætning ikke faaer Synderligt at betyde, da Afstaaelse af Land og Indgaaelse af Forpligtelser, der forandre de bestaaende, statsretlige Forhold, navnlig naar det sidstnævnte Udtryk forstaaes i den indskrænkede Betydning, som vi ovenfor have antaget, allerede efter Sagens Natur og Grundlovens øvrige Bestemmelser synes at høre til de Foretagender, som Kongen ikke paa egen Haand kan iværksætte. Dertil kommer, at den Maade, hvorpaa den sidste Del af Paragraphen ved Ordet »dog« er knyttet til den første, taler for, at den indeholder en udtømmende Angivelse af de Indskrænkninger, som Kongen er undergivet ved Udøvelsen af de ham i Paragraphens første Del tillagte Beføielser. Disse Grunde synes dog ikke afgjørende. Hvad Paragraphens Konstruktion angaaer, er der Intet til Hinder for at opfatte den saaledes, at den angiver visse Indskrænkninger af særlig praktisk Vigtighed, som Kongen i ethvert Tilfælde skal være undergiven, uden dermed at afgjøre, om ikke yderligere Indskrænkninger blive en Følge af Grundlovens øvrige Bestemmelser. At Paragraphen under denne Forudsætning skulde blive overflødig, kan heller ikke indrømmes. Ligesom det er passende i Grundloven udtrykkelig at omtale den Kongen tilkommende Ret til at erklære Krig og slutte Fred samt indgaae og ophæve Forbund og Haudelstraktater, selv om en saadan Myndighed allerede i Medfør af Sagens Natur maatte tillægges Kongen^[1]), saaledes er der god Grund til udtrykkelig at fremhæve de i Paragraphens anden Del tilføiede Indskrænkninger. Selv afseet fra, at det neppe kan betragtes som en ligefrem Følge, af Sagens Natur, at Kongen i Mangel af positiv Bestemmelse skulde være udelukket fra at foretage selv den ubetydeligste Afstaaelse af Land og fra at indgaae enhversomhelst Forpligtelse, der kunde siges at forandre de bestaaende, statsretlige Forhold, indeholder Paragraphen nemlig i ethvert Tilfælde den Særegenhed, at de omtalte Dispositioner udtrykkelig betinges af Rigsdagens Samtykke, saa at de f. Ex. ikke kunne hjemles ved en foreløbig Lov. Dertil kommer, at det dog utvivlsomt maa indrømmes, at Kongen ved Udøvelsen af den ham i Grl. § 18 tillagte Myndighed er underkastet visse Indskrænkninger udenfor de i selve Paragraphen nævnte. Vil man end ikke antage Paragraphens udtømmende Karakter for udelukket ved Anerkjendelsen af, at Kongen i Henhold til Grl. § 13 behøver en Ministers Medvirkning til de paagjældende Foretagender, forsaavidt de vedkomme Lovgivningen eller Regeringen, er det dog ikke foreneligt med samme, at de ved Krigsførelsen eller de paagjældende Traktater foranledigede Udgifter ikke retsgyldig kunne af holdes, medmindre de ere hjemlede ved Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, hvilken Sætning dog ligefrem følger af den almindelige Regel i Grl. § 49. Kan det imidlertid ikke fastholdes, at den i Grl. § 18 indeholdte Angivelse af de Indskrænkninger, som paahvile Kongen ved Udøvelsen af de ham i Paragraphen tillagte Rettigheder, maa betragtes som udtømmende, synes man ikke at kunne opstille nogen anden Regel, end den, at der i saa Henseende ganske maa paahvile Kongen de samme Indskrænkninger, som ellers, saa at, naar et vist Foretagende ifølge Grundlovens almindelige Regler maa hjemles ved Grundlov eller Lov eller Rigsdagens Samtykke, maa den samme Hjemmel tilveiebringes, om Foretagendet end har Hjemmel i en af Kongen afsluttet Traktat, s. dog Skr. 13. Nov. 1860. En modsat Antagelse vilde forudsætte en indskrænkende Fortolkning af de paagjældende Forfatningsbestemmelser, som ikke kan ansees for tilstrækkelig hjemlet ved Grl. § 18. Saafremt derfor Kongen ved en Fredstraktat maatte afstaae Eiendomsretten over en Domaine eller overtage en egentlig Statsgjæld, synes disse Bestemmelser i Henhold til Grl. § 47 at maatte hjemles ved Lov, i hvilken Henseende dog en foreløbig Lov maatte ansees for tilstrækkelig. Ligeledes synes en Lov at maatte udkræves, naar Kongen ved en Handelstraktat maatte foretage Forandringer i Tolden osv., s. Grl. § 47. I Overensstemmelse hermed synes ogsaa det Spørgsmaal at maatte besvares, om Kongen paa egen Haand kan erhverve nye Landstrækninger. Er der kun Tale om et ubetydeligt Territorium, som uden Videre kan sammensmeltes med eller indlemmes i det øvrige Rige, synes der ikke at være Noget til Hinder derfor, saafremt Erhvervelsen ikke er forbunden med særegne Byrder, saasom Statsgjæld, folkeretlige Servituter eller deslige, s. Grl. §§ 18, 47. Er der derimod Spørgsmaal om et større Distrikt, som i alt Fald foreløbig maa regeres af Kongen alene, følger det uden Tvivl af Reglen i Grl. § 4, at Erhvervelsen maa være betinget af Rigsdagens Samtykke.

1. De i Grl. 26 og 28 nævnte Rettigheder maatte uden Tvivl ogsaa uden udtrykkelig Hjemmel 1 Grundloven tillægges Kongen.