Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1937/Bilag 5

←Beregning af, hvorledes Landstingets politiske Sammensætning vilde blive, hvis Valgmændene blev valgt af den almindelige Vælgerklasse, og dennes Stemmeafgivning var den samme som ved Folketingsvalget den 22. Oktober 1935, samt hvis de landtingsvalgte valgtes af Landstinget i Marts 1935

Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1937
Et af Justitsministeriet udarbejdet Udkast til Forslag til Lov om Ministrenes Ansvarlighed med tilhørende Bemærkninger
af Forfatningskommissionen af 1937

Bilag 5.

Udkast.
Justitsministeriet.
15.—6.— 1938.

Forslag til Lov

om

Ministrenes Ansvarlighed.

§ 1.

Stk. 1. Ministrene er ansvarlige for Regeringens Førelse efter de i Grundloven eller i denne Lov fastsatte Regler. Hvor denne Lov intet andet bestemmer, er de endvidere ansvarlige efter de i den almindelige Lovgivning om Tjenestemænds Lovovertrædelser indeholdte Bestemmelser.
Stk. 2. Borgerlig Straffelovs Kapitler 1—7 og 9—11 finder, for saa vidt ikke andet er bestemt, Anvendelse paa Ministrenes Ansvar.

§ 2.

For skriftlig udfærdigede Beslutninger, der er underskrevet af Kongen, og som vedrører Lovgivningen eller Regeringen, er den Minister, der har medunderskrevet Beslutningen, ansvarlig. I øvrigt bliver en Minister ansvarlig for en Regeringshandling, der er foretaget af Kongen, naar Ministeren enten har tilraadet den eller deltaget i dens Udførelse, eller han, for saa vidt Beslutningen vedrører et Forhold, der henhører under hans Forretningsomsaade, har været vidende om den og ikke modsat sig dens Udførelse.

§ 3.

For Beslutninger, der er truffet i Statsraad eller i Ministerraad, jfr. Grundlovens § 16, er enhver Minister, der har været til Stede i det paagældende Mode, ansvarlig, naar han ved Forslag, Raad eller Stemme har medvirket til Beslutningen.

§ 4.

Er en Regeringshandling, hvis Udførelse i Henhold til Grundloven eller den øvrige Lovgivning paahviler Kongen, ikke blevet foretaget, og er der om Undladelsen udfærdiget en kongelig Beslutning, har vedkommende Minister Ansvaret i Overensstemmelse med Reglerne i § 2 og 3. Er ingen kongelig Beslutning udfærdiget om Undladelsen, er enhver Minister, der har bidraget til at hindre, at den paagældende Regeringshandling foretoges, saavel som den Minister, under hvis Forretningsonuaade Forholdet henhører, ansvarlig for den skete Undladelse.

§ 5.

For de paa en Ministers Vegne i Medfør af hidtidig Praksis eller Forholdets Natur af en underordnet udfærdigede ministerielle Beslutninger er Ministeren kun ansvarlig, saafremt han har givet den underordnede særlig Bemyndigelse til at træffe en Beslutning af det Indhold, hvormed den er udfærdiget, eller saafremt han har undladt at skride ind, skønt han vat vidende om, at den paagældende Beslutning vilde blive truffet. Det samme gælder, hvis han efter at være blevet bekendt med Udfærdigelsen har undladt at hindre Beslutningens Udførelse, saafremt dette endnu var muligt.

§ 6.

For Handlinger eller Undladelser, der begaas af underordnede ved Udførelsen af en beslutning, for hvilken Ministeren efter det foregnaende bærer Ansvaret, er han ansvarlig, saafremt Handlingen eller Undladelsen har været beordret af Ministeren selv eller har været et nødvendigt eller dog som naturligt forudsat Middel til Beslutningens Gennemførelse.

§ 7.

I Overensstemmelse med de foranstaaende Regler paadrager en Minister sig Ansvar:

a.	hvis der opkræves Statsskat eller afholdes Statsudgifter, der ikke hat saadan Hjemmel, som Grundlovens § 48 kræver, og vedkommende liuister dermed har haft til Hensigt at unddrage Kongen eller Rigsdagen Afgørelsen med Hensyn til den paa gældende Skatteopkrævning eller Udgiftsafholdelse eller har vidst eller burdet vide, at kan ikke kunde faa det paagældende Skatte- eller Udgiftsbeløb godkendt af Kongen og Rigsdagen; en Minister paadrager sig dog ikke Ansvar for Afholdelsen af en Udgift, naar denne har været nødvendig af Hensyn til Statsstyrelsens forsvarlige Førelse.
b.	hvis der er udstedt en foreløbig Lov, uden at Tilfældet er særdeles paatrængende, eller paa en Tid, da Rigsdagen er samlet, eller af et saadant Indhold, at det strider mod Grundloven. Det samme gælder, hvis Loven er af en saadan Beskaffenhed eller udstedt under saadanne Omstændigheder, at den eller de Ministre, der bærer Ansvaret for dens Udstedelse, har vidst eller dog maattet vide, at den ikke kunde ventes hvis den foreløbige Lov efter sin Beskaffenhed stadfæstet af Rigsdagen, eller at dens Uistedelse ikke kunde ventes billiget af ikke krævede Stadfæstelse Rigsdagen. Ansvar paadrages dog efter Omstændighederne ikke, saafremt Loven ikke skønnes at have bevirket Krænkelse af Statens Interesser eller andre almene eller private Interesser.
c.	hvis der ved kongelig eller ministeriel Beslutning udfærdiges en Retsforskrift angaaende et Forhold, der i Henhold til Grundloven, en særlig Lovbestemmelse eller hidtil fulgte Lovgivningsregler klart henhører under Lovgivningsmagtens eller Domstolenes Omraade.

§ 8.

Endvidere paadrager en Minister sig Ansvar efter denne Lov:

a.

saafremt der begaas Overtrædelse af nogen af Bestemmelserne om Rigsdagens Sammenkaldelse, Møder, Udsættelse, Opløsning og Valg i Grundlovens § 19, 21 og 22, af Lov om Regeringens Førelse i Tilfælde af Kongens Umyndighed, Sygdom eller Fraværelse af 11. Februar 1871 § 1, 2 og 4 eller af Loven om Valg til Rigsdagen.

b.

saafremt der finder Overtrædelse Sted af Grundlovens § 25 om en foreløbig Lovs Forelæggelse for den følgende Rigsdag, af Grundlovens § 47 om Finanslovforslags Forelæggelse til de her fastsatte Tider, — af Grundlovens § 45 eller § 49 om Forpligtelsen til at give de af Tingene nedsatte Kommissioner og Statsrevisorerne Oplysninger, — af Grundlovens § 16 om Loves og vigtige Regeringsforanstaltningers Forhandling i Statsraad eller Ministerraad, — af Grundlovens § 27 om Begrænsningen af Regeringens Myndighed til at meddele Bevillinger og Undtagelser fra Lovene — af Grundlovens § 17 eller af den øvrige Lovgivning om de personlige Betingelser for Beskikkelser og Udnævnelser — eller af nogen anden Bestemmelse i Grundloven eller den øvrige Lovgivning, som paalægger Ministrene Tjenestepligter.

§ 9.

Endelig paadrager en Minister sig Ansvar efter denne Lov, hvis ban, selvom han ikke har overskredet sin Myndigheds Grænser, begaar aabenbart Misbrug af sin Myndighed.

§ 10.

Stk. 1. Overtrædelse af Bestemmelserne i denne LOV straffes med Bøde, Hæfte eller Fængsel indtil 2 Aar. Foreligger der kun uagtsomt Forhold, er Straffen Bøde eller under skærpende Omstændigheder Hæfte.
Stk. 2. Ved Udmaalingen af Straffen for uhjemlet Afholdelse af Statsudgifter skal der tages Hensyn til, om der overhovedet ikke har været bevilget noget Beløb til det paa gældende Formaal, eller om der foreligger en Overskridelse af et bevilget Beløb, som under de foreliggende Omstændigheder maa anses for uforsvarlig.
Stk. 3. Boder, der idømmes efter denne Lov, tilfalder Statskassen.
Stk. 4. Strafansvar efter denne Lov bortfalder ved Forældelse. Forældelsesfristen er 2 Aar; Forældelse indtræder dog ikke, for nyt almindeligt Valg til Rigsdagen har været afholdt, og der er forløbet 3 Maaneder efter den nyvalgte Rigsdags Sammentræden. Med Hensyn til Fristens Beregning finder Reglerne i Straffelovens § 94 Anvendelse.

§ 11.

Stk. 1. For Handlinger, der er foretaget i Embeds Medfør, ifalder en Minister Erstatningsansvar overfor Statskassen, saafremt han har handlet med Forsæt eller har gjort sig skyldig i grov Tilsidesættelse af sine Embedspligter.
Stk. 2. En Ministers Erstatningsansvar overfor Statskassen bortfalder, naar den forenede Rigsdag ved sin Beslutning i Henhold til Grundlovens § 19 har godkendt det aarlige Statsregnskab uden at tage noget Forbehold med Hensyn til det Beløb, hvis Erstatning der er Spørgsmaal om.

§ 12.

Denne Lov træder i Kraft den .

Bemærkninger til Lovforslaget.

Samtidig med, at Forslaget til Ændringer i Danmarks Riges Grundlov fremsættes for Rigsdagen, har Justitsministeriet anset det for rigtigt at fremsætte Forslag om en særlig Ministeransvarlighedslov. En saa dan Lov blev bebudet allerede i Grundloven af 5. Juni 1849, og den nugældende Grundlovs § 12, der ikke paatænkes ændret, udtaler fremdeles, at Ministrenes Ansvarlighed „bestemmes nærmere ved Lov“. I Overensstemmelse med Grundlovens Paabud har der adskillige Gange været gjort Forsøg paa at gennemføre en Ministeransvarlighedslov, men disse Forsøg er alle strandet.
Det nu fremsatte Forslag er udarbejdet pia Grundlag af det allerede i Rigsdagssamlingen 1905—06 af Regeringen fremsatte Forslag (Rigsdagstidende 1905—06, Tillæg A Sp. 1861 ff.), hvilket Forslag atter i det væsentlige var i Overensstemmelse med de tidligere, privat indbragte, Forslag, om hvis nærmere Skæbne der i det hele henvises til den af Folketingets Udvalg den 12. Marts 1906 afgivne Betænkning (Rigsdagstidende 1905—06, Tillæg B Sp. 1387 ff).
Det i Rigsdagssamlingen 1905—06 fremsatte Regeringsforslag blev med enkelte Ændringer vedtaget af Folketinget, men naaede ikke til Behandling i Landstinget. I Rigsdagssamlingen 1906—07 fremsattes Forslaget i Landstinget i den af Folketinget vedtagne Skikkelse (Rigsdagstidende 1906—07, Tillæg A. Sp. 3107 ff). Forslaget blev sendt i Udvalg, hvis Flertal fremsatte en Række Ændringsforslag, af hvilke navnlig Ændringerne til Forslagets § 7 og 8 om Ansvaret for finansielle Overskridelser og Udstedelse af provisoriske Love i væsentlig Grad tog Afstand fra den i Regeringsforslaget udtrykte Opfattelse af Grundlovens Indhold. (Udvalgets Betænkning findes aftrykt i Rigsdagsbidende 1906—07, Tillæg B. Sp. 1675 If). Med disse Ændringer blev Forslaget vedtaget i Landstinget efter 2den Behandling, men naaede ikke at komme til 3die Behandling.
I Rigsdagssamlingen 1907—08 fremsattes Forslaget paa ny i den oprindelige af Folketinget vedtagne Affattelse (Rigsdagstidende, Tillæg A. Sp. 2617 ff). Forslaget blev atter sendt i Udvalg, men dette naaede ikke at afslutte sit Arbejde.
I Rigsdagssamlingen 1908—09, hvor Forslaget paa ny var fremsat for Landstinget i den af Folketinget vedtagne Skikkelse (Rigsdagstidende, Tillæg A. Sp. 1903 ff), afgav det af Landstinget nedsatte Udvalg Betænkning, i hvilken Flertallet som en Kompromisløsning foreslog en mere neutral Affattelse af Forslagets §§ 7 og 8, se herom nærmere Bemærkningerne nedenfor til nærværende Forslags § 7 a og b (Udvalgets Betænkning findes aftrykt i Rigsdagstidende, 1908—09, Tillæg B. Sp. 635 ff). I denne Skikkelse blev Forslaget vedtaget af Landstinget (Rigsdagstidende, Tillæg C. Sp. 653 ff), men Folketinget modsatte sig ogsaa den senest af Landstinget vedtagne Affattelse af de omstridte § 7 og 8, der i den nye Affattelse formentes at lægge den konstitutionelle Forstaaelse paa det heromhandlede Omraade udelukkende i Rigsrettens Haand. Det Udvalg, til hvilket Folketinget henviste Forslaget, naaede ikke at afgive Betænkning.
I Rigsdagssamlingen 1909—10 fremsattes dels et privat indbragt Forslag af lignende Indhold som de tidligere indbragte private Forslag (Rigsdagstidende 1909—10, Tillæg A. Sp. 1981 ff.), dels af Regeringen paa ny det oprindelige af Folketinget vedtagne Forslag (Rigsdagstidende 1909—10, Tillæg A. Sp. 2155 ff.). Regeringens Forslag vedtoges uforandret i Folketinget. I Landstinget henvistes Sagen til Udvalg, der ikke naaede at afgive Betænkning.
Sagen hvilede derefter, indtil der i Rigsdagssamlingen 1936—37 af 5 Medlemmer af Folketinget fremsattes et Forslag (Rigsdagstidende 1936—37, Tillæg A. Sp. 3239 ff.), der var ligelydende med de tidligere af Folketinget vedtagne Forslag med de Ændringer, som de senere Grundlovs- og Valglovsændringer havde nødvendiggjort. Sagen stilledes imidlertid i Bero paa Spørgsmaalet om Ændring af den gældende Forfatning.
De samme Grunde, som i Tidens Løb har givet Anledning til Kravene om Opfyldelse af Løftet i Grundlovens § 12, kan med større eller mindre Vægt endnu siges at foreligge. Det maa dog herved bemærkes, at den saakaldte parlamnentariske Praksis, hvorefter Kongen for at opnaa et regeringsdygtigt Ministerium er henvist til at udvælge Ministrene blandt Mænd, der tilhører det politiske Parti eller de politiske Partier, der har den direkte folkevalgte Forsamlings Flertal eller dog kan ventes varigt støttet af et saadant (jfr. Berlin, Statsforfatningsret I, pag. 290), nu maa siges at være betydeligt mere fæstnet end Tilfældet var, da det tidligere Regeringsforslag blev behandlet paa Rigsdagen, saaledes at en Ministers parlamentariske Ansvar maa antages at faa en langt større Betydning end det retlige. Endvidere vil det Modsætningsforhold mellem Rigsdagens to Ting, som blev afgørende for den nærmere Udformning af enkelte af de tidligere Forslags Bestemmelser jo fremtidig blive fjernet, saafremt de foreslaaede Ændringer af Grundloven gennemføres.
Det nu foreliggende Forslag er som allerede nævnt udarbejdet paa Grundlag af det af Folketinget i 1910 vedtagne Lovforslag (i det følgende kaldet „Folketingsforslaget“ i Modsætning til „Landstingsforslaget“). Folketingsforslaget er imidlertid stærkt præget af de Tilstande, der havde bestaaet i Provisorietiden, og dets Tendens er derfor i det hele at paalægge Ministrene et saa omfattende Straf- og Erstatningsansvar som muligt; paa flere Punkter foreskriver det et Ansvar, som under de nuværende Forhold maa forekomme urimeligt strengt. Man har derfor paa en Række væsentlige Punkter lempet det Ansvar, som Lovforslaget vilde paalægge Ministrene; for disse Ændringer og Tilføjelser vil der i det følgende nærmere blive gjort Rede. Endvidere har den nye Straffelov medført, at forskellige Ændringer har maattet foretages hvorhos man har foretaget forskellige Ændringer, der enten skyldes Grundlovsændringen i 1915 eller vil blive nødvendiggjort ved den forestaaende Grundlovsændring.
Forslagets § 1—6 omhandler de almindelige Betingelser for Indtrædelse af en Ministers Strafansvar. § 7—9 opregner de Forhold, for hvilke Ansvar ifølge Loven paalægges Ministrene. Endelig giver § 10 og 11 Forskrifter om Ministrenes Straf- og Erstatningsansvar.

Til § 1.

Bestemmelsen svarer i det væsentlige til Folketingsforslagets § 1. I Stk. 1 fastslaas det, at Ministrene er ansvarlige for Regeringens Førelse efter de i Loven fastsatte Regler. Endvidere bestemmes det, hvad der i og for sig er selvfølgeligt, at Ministrene tillige, hvor dette ikke er i Strid med denne Lov, er ansvarlige efter de i den almindelige Lovgivning om Tjenestemænds Lovovertrædelser, derunder navnlig Straffe loven, indeholdte Bestemmelser.
Stk. 2 indeholder en til Folketingsforslagets § 18 svarende samlet Henvisning til Borgerlig Straffelovs almindelige Del, herunder altsaa ogsaa dennes Bestemmelser om Forsøg og Meddelagtighed.
I Folketingsforslagets § 1 fandtes en Bestemmelse om, at den Omstændighed, at en Ministers Handling eller Undladelse var paabudt ved Lov, ikke fritog ham for Ansvar, saafremt Loven efter sit Indhold eller sin Tilblivelsesmaade var stridende imod Grundloven. Denne Bestemmelse er ikke medtaget i det nu foreliggende Forslag. Det findes i sig selv betænkeligt at paalægge en Minister Ansvar for Handlinger eller Undladelser i Henhold til en af Rigsdagen vedtaget Lov, hvis Vedtagelse er sket paa formel lovlig Maade, i alle Tilfælde, hvor Loven af den Ret, der skal afgøre Spørgsmaalet, findes grundlovsstridig, saa meget mere som en saadan Bestemmelse i en Ministeransvanlighedslov kunde tænkes i givne Situationer at afgive Paaskud for en Minister til at undlade at efterkomme en lovligt paabudt Embedspligt.

Til § 2.

Bestemmelserne i denne Paragraf, der i Realiteten er i Overensstemmelse med Folketingsforslagets § 3, tilsigter at præcisere Ansvarsbetingelserne for en Minister, der er meddelagtig i en af Kongen truffet Beslutning.

Til § 3.

Bestemmelserne tilsigter at præcisere Ansvaret for en Minister med Hensyn til de i Statsraad eller Ministerraad fattede Beslutninger. Efter Forslaget bliver Ministeren ansvarlig, naar han ved Forslag, Raad eller Stemme har medvirket til Beslutningen. At gaa saa vidt som de tidligere Forslag, hvorefter en Minister paadrog sig Ansvar, naar han blot havde undladt at fremsætte Indsigelse mod en Beslutning, har man derimod fundet urimeligt. Det kan ikke forlanges af en Minister, at han i den Grad skal være inde selv i Enkelthederne i alle de forskellige foreliggende, specielle Emner, at han i det paagældende Møde med Sikkerhed skal kunne tage Standpunkt til, om en Beslutning er forsvarlig eller ikke.
Man har endvidere heller ikke fundet tilstrækkelig Anledning til at give Regler om, i hvilke Tilfælde en Minister, der ikke i vedkommende Møde har medvirket til Beslutningen, alligevel kan blive ansvarlig ved sin senere Optræden, idet man paa dette Punkt finder det tilstrækkeligt, at Straffelovens almindelige Regler, jfr. navnlig dennes § 23, kommer til Anvendelse.
Medvirken til Beslutninger, der er truffet i Ministermøde, omfattes som Følge af dettes mindre formelle Karakter ikke af Bestemmelsens Ordlyd. Med Hensyn til saadan Medvirken vil derimod de almindelige Regler i Straffeloven, jfr. ovenfor, kunde bringes i Anvendelse.

Til § 4.

Bestemmelsen svarer i Realiteten til den i Folketingsforslagets § 4 indeholdte Bestemmelse, som blev tiltraadt af det daværende Landsting.

Til § 5.

Stk. 1 svarer i det væsentlige til Folketingsforslagets § 5 med en Tilføjelse om, at Ministeren ogsaa er ansvarlig, naar han efter at være blevet gjort bekendt med Beslut ningens Udfærdigelse har undladt at hindre Udførelsen. Denne Tilføjelse er, som fremhævet af Landstingsudvalget, vel utvivlsom og stemmende med Forslagets Tanke, men dens Forbigaaelse i denne Forbindelse kunde give Anledning til Tvivl.

Til § 6.

Bestemmelsen, der tilsigter at foreskrive Betingelserne for, at en Minister bliver ansvarlig for de af hans underordnede paa hans Vegne foretagne Handlinger eller Undladelser, der vedrører Udførelsen af Ministerens Beslutninger, er i Realiteten i Overensstemmelse med Folketingsforslagets § 6. Med positive Handlinger er dog ud trykkeligt ligestillet Undladelser.

Til § 7, Punkt a.

Reglerne om en Ministers Ansvar for at have opkrævet uhjemlede Statsskatter eller for uberettiget Afholdelse af Statsudgifter var — tillige med Reglerne om Ansvaret for foreløbige Loves Udstedelse — de Bestemmelser, der under Rigsdagsforhandlingerne 1905—10 fremkaldte størst Uenighed mellem de daværende Folketing og Landsting, og som bevirkede, at der ikke dengang kunde gennemføres en Ministeransvarlighedslov.
Striden stod navnlig om, hvorvidt Ministrenes Ansvar skulde være afhængig af, om Ministeren havde handlet med Bevidsthed om, at han ikke vilde kunne faa den paagældende Skat eller det pangældende Udgiftsbeløb bevilget eller godkendt af Kongen og Rigsdagen, eller om det afgørende skulde være, om Ministeren havde fejlet i sit Skøn over, om Udgiften var nødvendig ved Statsstyrelsens forsvarlige Førelse.
Folketingets Flertal var af den første Opfattelse, og i Folketingets Affattelse blev Vægten lagt paa, om Ministeren havde „handlet med Bevidsthed om“, at han ikke kunde faa Kongens og Rigsdagens Godkendelse. Landstinget vilde derimod under alle Omstændigheder gøre Ministeren ansvarsfri, hvis Udgiften skyldtes en „ved Statsstyrelsens forsvarlige Førelse fremkaldt Nødvendighed“, medens man i modsat Fald lod Ministeren blive ansvarlig „forsaavidt han ikke efter Handlingens Beskaffenhed og de Omstændigheder, under hvilke den foretoges, havde Føje til at vente den godkendt af Kongen og Rigsdagen“. Den af Landstinget foreslaaede Kompromisløsning gik ud paa at gøre Ministeren ansvarlig for Opkrævelse af Statsskat eller Afholdelse af Statsudgift „i Strid med Grundloven“.
I Tilslutning hertil maa nævnes et i Folketinget fremsat Mindretalsforslag, hvorefter Ansvarsbetingelsen skulde være, at Udgiften „ikke efterbevilges eller godkendes, og den heller ikke ifølge sin Beskaffenhed og Omstændighederne, hvorunder den er blevet afholdt, med Grund kunde forventes efterbevilget eller godkendt“.
Den væsentligste Anstødssten for en Forening af de to modstridende konstitutionelle Opfattelser, for hvilke de paagældende Forslag — § 7 dog mindre direkte end § 8 — var Udtryk, er nu fjernet, idet Grundloven af 1915 maa antages at udelukke provisoriske Finanslove (jfr. Berlin Statsforfatningsret II, pag. 78).
Alligevel er den rette Løsning af Spørgsmaalet, navnlig for saa vidt angaar Ministrenes Ansvar for ubevilgede Udgifters Afholdelse, utvivlsomt stadig af stor Vigtighed. Den umaadelige Stigning i Statsbudgettet, der har kendetegnet den senere Tids Udvikling, og de mange Omraader, hvor Nutidens Statsstyrelse bæver eller dog rimeliggør Afholdelse af ikke bevilgede Udgifter paa forventet Efterbevilling eller Igangsætning af Arbejder, der medfører ubevilgede Udgifter, maa nødvendigvis medføre, at der overlades Ministeren en betydelig Handlefrihed paa dette Oniraade, og gør det meget betænkeligt at gøre Ministeren ansvarlig i for vidt et Omfang.
Det nu fremsatte Forslag gaar ud paa, at Ministerens Ansvar — bortset fra Tilfælde, hvor det ligefrem har været hans Hensigt at unddrage den paagældende Skatteopkrævning eller Udgiftsafholdelse fra Kongens og Rigsdagens Beslutning — altid skal være betinget af, om Ministeren kunde forudse Rigsdagens Billigelse af den sted fundne Skatteopkrævning eller Udgiftsafholdelse. Kun i de Tilfælde, hvor han har vidst eller burdet vide, at han ikke kunde opnaa denne Billigelse, paalægges der ham Ansvar. Hvor Ministeren har opnaaet Finansudvalgets Tilslutning til den paagældende Handling, vil der herefter næppe nogensinde kunde blive Spørgsmaal om Ansvar.
I andre Tilfælde vil Spørgsmaalet om Ansvar være afhængigt af vedkommende Domstols Skøn; ved Udøvelsen af dette Skøn vil der kunne tages Hensyn til, hvorvidt Udgiftens Afholdelse kan siges at have været forsvarlig og rimelig, saaledes at man maatte vente, at Rigsdagen vilde kunne godkende den, men derudover vil ogsaa Forhold af enhver anden Art, som maatte influere paa Udsigten til Udgiftens Afholdelse, kunne tages i Betragtning.
Men selv i Tilfælde, hvor en Minister ikke med Rette kunde regne med, at Afholdelsen af en Udgift vilde blive godkendt af Rigsdagen, kan det forekomme urimeligt at paalægge ham Strafansvar, f. Eks. naar han uden Hjemmel har afholdt et nødvendigt Udgiftsbeløb, som senere blot med det Formaal at ramme Ministeren politisk nægtes Godkendelse af Rigsdagen. Man finder derfor som yderligere Ansvarsbetingelse at burde stille, at Udgiften ikke maa antages at have været nødvendig af Hensyn til Statsstyrelsens forsvarlige Førelse.

Til § 7, Punkt b.

Bestemmelsen svarer i det væsentlige til § 8 i Folketingsforslaget, der som nævnt paa dette Punkt afveg fra den Opfattelse, Landstingsflertallet kunde godkende. Dette ansaa det for urigtigt at foreskrive andre Betingelser for en Ministers Ansvar for en foreløbig Lov end dem, der direkte fremgik af Grundlovens udtrykkelige Forskrift om Betingelserne for Udstedelsen af en saadan, og Landstingsforslagenes Formulering var i Overensstemmelse hermed indskrænket til Ansvar for en Minister, der udstedte en foreløbig Lov, uden at Tilfældet var særdeles paatrængende, eller paa en Tid, da Rigsdagen var samlet, eller med et Indhold, der stred mod Grundloven, eller hvorved iøvrigt Statens eller andre almene eller private Interesser retsstridigt blev krænket.
Landstingets Kompromisforslag paalagde en Minister Ansvar for Udstedelse af „en foreløbig Lov i Strid med Grundloven“.
Efter Fremsættelsen af disse Forlag er der som allerede nævnt sket den betydningsfulde Ændring af Grundloven i 1915, at provisoriske Finanslove ikke længere kan gives; hele Spørgsmaalet om Ansvaret for foreløbige Love maa efter denne Ændring og de nu foreslaaede Ændringer af Grundloven siges at have faaet en væsentlig mindre Betydning, end det tidligere havde.
Alligevel mener man ikke at burde indskrænke Ansvaret for foreløbige Loves Udstedelse til Tilfælde, hvor Grundlovens udtrykkelige Forskrifter er overtraadt. Lige som Folketingsforslaget finder man det rimeligt, at der paalægges en Minister Ansvar, naar han har vidst eller dog maattet vide, at den foreløbige Lov ikke kunde ventes stadfæstet. For at forhindre, at Bestemmelsen bruges til uden saglig Bag grund at fælde en Minister af udelukkende politiske Grunde, har man dog endvidere foreslaaet, at Strafansvar efter Omstændig hederne ikke paadrages, hvor Loven ikke skønnes at have bevirket Krænkelse af Statens Interesser eller andre almene eller private Interesser.

Til § 7, Punkt c.

Ud fra den Betragtning, at visse Indgreb i Borgernes Rettighedssfære henhører under Lovgivningsmagten og ikke retsgyldigt kan ske ved kgl. Anordning eller ministeriel Beslutning, foreslaar man, at en Minister kan paadrage sig Ansvar, hvis der udfærdiges en Retsforskrift angaaende et Forhold, der i Henhold til Grundloven, en særlig Lovbestemmelse eller hidtil fulgte Lovgivningsregler henhører under Lovgivningsmagtens Omraade. Reglen er noget snævrere end den i Folketingsforslagets § 9 indeholdte; navnlig foreslaar man, at Ansvar kun kan indtræde, naar det paagældende Forhold klart henhører under Lovgivngens eller Domstolenes Omraade, idet det skønnes urimeligt, at en Minister kan paadrage sig Strafansvar, naar der udstedes en Forskrift paa et Omraade, hvor det kan være tvivlsomt, om Forholdet kan ordnes ad administrativ Vej eller ikke.
Med Hensyn til Afgørelsen af, hvilke Forskrifter der retsgyldigt kan udstedes ad administrativ Vej, henvises til den almindelige statsretlige Opfattelse, jfr. Berlin Statsforfatningsret II, pag. 10 i Faste Regler paa dette Punkt har det selvsagt været ugørligt at opstille. Hovedreglen er, at alle egentlige Retsregler, d. v. s. saadanne Retsforskrifter, der direkte eller indirekte retter Paabud eller Forbud til Landets Borgere i Almindelighed, og særlig saadanne, der gør Indgreb i den enkeltes personlige Frihed og Ejendom, kun kan gives ved Lov. Uden Betydning er det, om den angaar Forholdet mellem Borgerne indbyrdes eller en Borgers politiske Rettigheder eller Pligter eller hans Rettigheder eller Pligter i Forhold til det offentlige. Paa den anden Side vil en Retsforskrift naturligvis ofte retsgyldigt kunne udstedes ved kongelig eller ministeriel Beslutning i Henhold til Lov eller særlig Retssædvane, som hjemler den udøvende Magt en saadan Beføjelse.
I Erkendelse af, at mange Retsspørgsmaal ifølge gældende Praksis henhører under Domstolenes suveræne Omraade, har man i Overensstemmelse med den Adskillelse mellem den lovgivende, den udøvende og den dømmende Magt, hvorpaa vor Forfatning bygger, endvidere anset det for rigtigt at bibeholde Folketingsforslagets af Landstinget tiltraadte Regel om Forbud mod, at en Minister foranlediger kongelige eller ministerielle Beslutninger om Retsforskrifter angaaende Forhold, der henhører under Domstolenes Omraade.

Til § 8, Punkt a.

Bestemmelsen, der svarer til § 10 i Folketingsforslaget, der var tiltraadt af Landstinget, tilsigter at foreskrive Straf for en Ministers Handlen i Strid med de ham paahvilende fundamentale Pligter med Hensyn til Regeringens forfatningsmæssige Førelse.

Til § 8, Punkt b.

I de tidligere Forslag har man med Rette anset det for ugørligt at give en udtømmende Opregning af samtlige de en Minister ifølge Grundloven eller almindelig Lov paahvilende Embedspligter, med Hensyn til hvilke en Overtrædelse er mulig. Man har derfor accepteret Affattelsen i Folketingets Forslag (§ 11), blot med den af Landstinget foreslaaede redaktionelle Ændring, hvorefter Ordene „Regeringens Bevillingsmyndighed“ er erstattet med „Re geringens Myndighed til at meddele Bevillinger og Undtagelser fra Lovene“. Med Hensyn til sidstnævnte Regel henledes Opmærksomheden paa Grundlovens § 27, hvorefter Kongen dels umiddelbart, dels gennem vedkommende Regeringsmyndig beder meddeler saadanne Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, som enten ifølge de før 5. Juni 1849 gældende Regler er i Brug, eller hvortil Hjemmel indeholdes i en siden den Tid udgiven Lov.

Til § 9.

I Folketingsforslagets § 12 fandtes en Bestemmelse om, at en Minister paadrog sig Strafansvar, naar han uden at overskride sin Myndigheds Grænser gjorde sig skyldig i aabenbart Misbrug af sin Myndighed til Skade for Landet eller til Hinder for Kongens og Rigsdagens Udøvelse af deres forfatningsmæssige Virksomhed eller til Forulempelse af Enkeltmand. En Bestemmelse som denne er næppe stærkt paakrævet; Straffelovens § 155, der foreskriver Straf for den, som virker i offentlig Tjeneste eller Hverv, og som misbruger sin Stilling til at krænke privates eller det offentliges Ret, kommer jo ogsaa til Anvendelse med Hensyn til Ministre. Da der dog maaske vil kunne tænkes at forekomme Tilfælde af Misbrug, navnlig af mere politisk Karakter, hvor den nævnte Bestemmelse i Straffeloven ikke med Sikkerhed kan antages at komme til Anvendelse, har man dog fundet det rettest at bibeholde en særlig for Ministre gældende Regel om Strafansvar i Tilfælde, hvor Ministeren har gjort sig skyldig i aabenbart Misbrug af sin Stilling, selvom han ikke har overskredet sin Myndigheds Grænser.

Til § 10.

Straffen for Overtrædelse af Loven fastsættes i Stk. i til Bøde, Hæfte eller Fængsel indtil 2 Aar. Saafremt Forholdet kun er uagtsomt, er Straffen Bøde eller under skærpende Omstændigheder Hæfte. De tidligere Forslag foreskrev endvidere som Straf Embedsfortabelse, hvilket var en naturlig Følge af, at der i den da gældende Straffelov hjemledes saadan Straf. Da man imidlertid i den nugældende Straffelov ikke kender Embedsfortabelse som Straf, har man ogsaa i det foreliggende Forslag ladet Bestemmelsen herom udgaa. Det bemærkes herved, at Bestemmelsen i Forslagets § 1, Stk. 2, medfører, at de almindelige Regler i Straffelovens § 78 og 79 om Frakendelse af Rettigheder kommer til Anvendelse.
Strafudmaalingsreglen i Stk. 2 svarer i det væsentlige til en Bestemmelse i Folketingsforslagets § 7, Stk. 2.
I Stk. 4 fastsættes det udtrykkeligt, at Strafansvaret bortfalder ved Forældelse. For at Forældelse kan indtræde, skal der være forløbet et Tidsrum af 2 Aar efter det Tidspunkt, paa hvilket Forseelsen er begaaet. Endvidere skal der have været afholdt almindeligt Valg til Rigsdagen og være forløbet mindst 3 Maaneder efter den nyvalgte Rigsdags Sammentræden, saaledes at to paa hinanden følgende Rigsdage vil faa Mulighed for at tage Standpunkt til Spørgsmaal om Tiltale.
Borgerlig Straffelov af 15. April 1930 § 92, Nr. 3, bestemmer, at Forældelse med Hensyn til Forbrydelser begaaet i offentlig Tjeneste eller Hverv kun kan indtræde, naar den forskyldte Straf ikke overstiger Bøde, i hvilket Tilfælde Forældelsesfristen er 2 Aar.
Denne Regel, der ikke ændres ved det foreliggende Forslag, bevirker, at Forældelse ikke indtræder, naar en Minister har overtraadt de i Straffeloven indeholdte Bestemmelser under saadanne Omstændig heder, at Frihedsstraf er forskyldt.
Medens man ganske kan tiltræde, at der ikke bør blive Spørgsmaal om Forældelse, naar det drejer sig om alvorlige Forbrydelser, der rammes af Straffeloven, finder man det paalaævet, at der med: Hensyn til de Forseelser, der omhandles i det foreliggende Lovforslag, hjemles Ad gang til Forældelse, saaledes at der ikke: mange Aar, efter at Forseelsen er begaaet, skal kunne blive Spørgsmaal om at drage en Minister til Ansvar, maaske udelukkende for at faa politisk Hævn overfor ham.

Til § 11.

Med Hensyn til Afholdelsen af Statsudgifter indeholdt de tidligere Forslag Regler om et meget strengt Erstatningsansvar for Ministrene; var uhjemlede Udgifter afholdt, skulde den ansvarlige Minister være pligtig at tilsvare Statskassen „Beløbet af den afholdte Udgift“. Yderligere fandtes der en Regel om, at Ministrene solidarisk skulde være ansvarlige for saadanne Udgifter, hvis det ikke kunde oplyses, hvem der bar Ansvaret for Udgiftens Afholdelse,
Regler om et saadant vidtgaaende Erstatningsansvar for Ministre paa dette som paa andre Omraader skønnes imidlertid at være urimelige. Tværtimod synes der at være Hensyn, der maa føre til for Ministre at mildne det af den almindelig Erstatningsregel følgende Ansvar. En Minister har ifølge sin Stilling Pligt til at handle indenfor mange, forskellige Omraader, og det synes urimeligt, at en selv mindre Fejl fra hans Side skal kunne medføre alvorligt Erstatningsansvar. Den Risiko, der er forbundet med en Ministers Arbejde i Henseende til Muligheden af at tilføje Statskassen Tab, er formentlig en saadan, at Ret og Billighed synes at tale for, at Ministerens Erstatningsansvar begrænses til Ansvar for forsætlige og groft uagtsomme, skadegørende Handlinger. Man foreslaar derfor, at en Minister skal ifalde Erstatningsansvar overfor Statskassen, saafremt han har handlet med Forsæt eller gjort sig skyldig i grov Tilsidesættelse af sine Embedspligter.
I Stk. 2 er optaget en til § 15, Stk. 2, i Folketingsforslaget svarende Regel om Erstatningsansvarets Bortfald, naar den forenede Rigsdag uden Forbehold har god kendt det aarlige Statsregnskab.