Betænkning afgivet af Forfatningskommissionen af 1937/Forfatningslove 1849—66

by Forfatningskommissionen af 1937

Oversigt over danske Forfatningslove fra og med Junigrundloven af 1849 samt Forfatningsforslag efter Grundloven af 1866.^[1]

I.

Forfatningslove 1849—1866.

 Ved Danmarks Riges Grundlov af 5. Juni 1849 fik Landet en Forfatning, der var langt friere end de øvrige indskrænket-monarkiske Forfatninger paa den Tid, idet den indførte almindelig Valgret til begge Rigsdagens Ting; der opstilledes saaledes ikke nogen Skatte- eller Indtægtscensus som Betingelse for Valgret til noget af Tingene. Naar Valgretten kun tillagdes Mænd, skyldtes dette ikke en Bestræbelse for at indskrænke Valgretten, men var et Udtryk for de dagældende Synspunkter.
 Valgretsalderen var 30 Aar, og det krævedes, at Vælgeren skulde have „egen Dug og Disk“ og have være fast bosat i Valgkredsen i et Aar.
 Valgene til Landstinget fandt i Modsætning til Folketingsvalgene Sted som indirekte Valg i større Kredse og var gældende for 8 Aar, medens Valgene til Folketinget kun gjaldt for 3 Aar. Halvdelen af Landstingsmændene afgik hvert 4de Aar. Til Valgbarhed til Folketinget krævedes 25 Aar, til Landstinget 40 Aar samt en ren aarlig Indtægt af i 200 Rdl., ligesom 3% af de valgte skulde have fast Bopæl i Landstingskredsen. Antallet af Folketingets Medlemmer skulde „omtrent være efter Forholdet af i til 14 000 Indvaanere“, Antallet af Landstingets omtrent Halvdelen af Folketingets.
 En ordentlig Rigsdag skulde sammenkaldes hvert Aar, men kunde ikke uden Kongens Samtykke blive længere sammen end to Maaneder. Forandringer heri kunde dog ske ved Lov.
 Kongen kunde opløse enten hele Rigsdagen eller en af dens Afdelinger. Hvis kun et Ting opløstes, skulde det andet Tings Moder udsættes, til Rigsdagen atter kunde samles; dette skulde ske inden 2 Maaneder efter Opløsningen.
 Hvert af Tingene var berettiget til at foreslaa og for sit Vedkommende vedtage Love. Finanslovsforslaget skulde behandles først i Folketinget.
 Saafremt der ikke kunde opnaas Enighed mellem Tingene om et Lovforslag, kunde det ene Ting forlange, at der nedsattes et Udvalg, hvortil hvert Ting skulde udnævne et lige Antal Medlemmer, til at afgive Betænkning over Uoverensstemmelserne.
 I Henhold til Udvalgets Indstilling skulde da endelig Afgørelse finde Sted i hvert Ting for sig.
 Forslag til Grundlovsændringer skulde fremsættes paa en ordentlig Rigsdag. Vedtoges den derom fattede Beslutning i uforandret Sldkkelse af næste ordentlige Rigsdag og bifaldtes den af Kongen, skulde begge Ting opløses og almindelige Valg foregaa baade til Folketinget og til Landstinget. Vedtoges Beslutningen 3die Gang af den ny Rigsdag paa en ordentlig eller overordentlig Samling og stadfæstedes den af Kongen, var den Grundlov.

 De forfatningsmæssige Problemer efter Tilblivelsen af Danmarks Riges Grundlov af 5. Juni 1849 og indtil Hertugdømmernes Afstaaelse gik i det væsentlige ud paa at tilvejebringe saadanne forfatningsmæssige Ordninger for saa vidt angik Hertugdømmerne Slesvig, Holsten og Lauenborg, som efter Forholdet til disse og de tyske Stormagter var mulige.
 I Indledningen til Grundloven af 1849, der var bestemt til at omfatte alle de til det danske Monarki hørende Landsdele, der ikke tillige hørte til det tyske Rige, havde Kongen taget det Forbehold, at alt, hvad der vedkom Hertugdømmet Slesvigs Stilling, skulde bero, indtil Freden var afsluttet, og i det efter Fredsslutningen den 2. Juli 1850 udstedte kongelige Manifest af 14. Juli 1850 udtales det, at Indlemmelse af Hertugdømmet Slesvig i Kongeriget ikke skal finde Sted.
 Junigrundloven kom overhovedet ikke til at gælde for Slesvig, idet man kort efter dens Givelse som Følge af Aftaler, Regeringen havde maattet indgaa med Preussen og Østrig, maatte søge at tilvejebringe en Forfatning paa Grundlag af Helstatssystemet. Af denne Grund kom Junigrundloven i sin Helhed ogsaa kun til at gælde faa Aar i Kongeriget.

 Overgangen til Helstatssystemet indlededes med en kgl. Kundgørelse af 28. Januar 1852, ved hvilken der udtaltes, at Forbindelsen mellem Monarkiets forskellige Dele til et velordnet Hele skulde opretholdes og befæstes, foreløbig gennem de fælles Anliggenders Bestyrelse ved fælles Autoriteter og dernæst gennem en for Behandlingen af de fælles Anliggender fælles Forfatning, til hvis Indførelse Kongen snarest muligt vilde foretage de fornødne Skridt.
 Til Bestyrelsen af de i Kundgørelsen nærmere angivne fælles Anliggender, hvor under hørte Udenrigsstyret, Militærvæsenet og den væsentligste Del af Finansvæsenet, oprettedes under Kongens Forsæde et Geheimestatsraad for Monarkiets Fællesanliggender bestaaende af Kongerigets Ministre, samt Ministeren for Hertugdømmet Slesvig og Ministeren for Hertugdommerne Holsten og Lauenborg. Raadets Medlemmer var alene ansvarlige for deres Embedsførelse over for Kongen. Kundgørelsen opregnede ligeledes de Anliggender, der skulde være særlige for de enkelte Dele af Monarkiet.
 Uagtet Fællesanliggenderne herved ogsaa for Kongerigets Vedkommende var henlagt til en i Grundloven ukendt Institution, uden at Sagen havde været behandlet af Rigsdagen, fandt denne sig dog heri.

 Den bebudede Forfatning for Fællesanliggenderne blev imidlertid, ligeledes uden Medvirken fra Rigsdagens Side, givet af Kongen som Forordning af 26. Juli 1854 om det danske Monarkis Forfatning for dets Fællesanliggender.
 Ved denne Forordning indførtes en ny repræsentativ Forsamling for Monarkiet, Rigsraadet, der imidlertid kun med Hensyn til Skattelove, Statslaan og Forfatningsforandringer havde besluttende Myndighed, men i øvrigt alene var raadgivende over for Kongen, der bortset fra enkelte Forhold havde den højeste Myndighed over Monarkiets Fællesanliggender. Rigsraadet havde 50 Medlemmer. 2⁄5 af disse skulde vælges af Kongen, de øvrige af den danske Rigsdag og de repræsentative Forsamlinger fra Slesvig, Holsten og Lauenborg efter senere fastsatte Regler. Kongen forbeholdt sig første Gang at udnævne alle Rigsraadets Medlemmer.
 Denne Forfatnings Tilblivelsesmaade og dens stærkt monarkiske Karakter vakte stor Forbitrelse og førte til Ministeriet Ørsteds Afgang.

 Med Iagttagelse af Junigrundlovens Bestemmelser om Grundlovsændringer udstedtes derefter Grundlovsbestemmelsen af 29. August 1855 om Indskrænkning af Grundloven af 5. Juni 1849. Herved indskrænkedes Grundloven til kun at gælde for Kongeriget Danmarks særlige Anliggender, idet samtidig en Række Bestemmelser i denne, bl. a. angaaende Kongen og Statsraadet, ophævedes, og det i Indledningen til Grundloven tagne Forbehold med Hensyn til Slesvig erklæredes for fyldestgjort.

 Grundlovsbestemmelsen traadte i Kraft den 2. Oktober 1855 samtidig med, at der udstedtes en ny af Rigsraadet vedtaget Forfatningslov for det danske Monarkis Fællesanliggender.
 Efter Forfatningsloven af 2. Oktober 1855 skulde Rigsraadet, der — ligesom efter Forordningen af 26. Juli 1854 — kun bestod af eet Kammer, men hvis Medlemstal udgjorde 80, sammensættes saaledes, at 1⁄4 af Medlemmerne valgtes af Kongen paa 12 Aar, medens af de øvrige, hvis Valg gjaldt for 8 Aar, Halvdelen valgtes af de forskellige Landsdeles Repræsentationer, Halvdelen ved direkte Valg af mindst 25 Aar gamle Vælgere med en aarlig Indtægt af 1 200 Rdl. Valgbarhedsalderen var 25 Aar.
 Den lovgivende Magt i alle Fællesanliggender var hos Kongen og Rigsraadet i Forening.
 Opstod der Tvist mellem Rigsraadet og en Landsdels Repræsentation om, hvor vidt et Anliggende hørte til de fælles eller de særlige Anliggender, afgjordes dette af Kongen i Geheimestatsraadet.
 Rigsraadet havde i øvrigt i det hele de samme Beføjelser som ved den nugældende Grundlovs §§ 4, 14, 18, 26 og 67 er tillagt Rigsdagen, henholdsvis Folketinget. Med Hensyn til de i den nugældende Grundlovs § 18 ommeldte Forhold krævedes Rigsraadets Samtykke dog kun til Afstaaelse af en Del af Monarkiet eller Indgaaelse af Forpligtelser, som væsentlig forandrede de bestaaende statsretlige Forhold.
 Rigsraadet, hvis Præsident og Vicepræsident valgtes af Kongen, kunde kun behandle de af Regeringen efter Kongens Befaling indbragte Lovforslag.
 Rigsraadet skulde kun sammenkaldes hvert 2det Aar, og Kongen kunde slutte dets Møder efter 2 Maaneders Forløb.
 Kongen kunde opløse Rigsraadet, dog at nye Valg snarest muligt skulde foretages. Rigsraadet, hvori de kongevalgte Medlemmer beholdt deres Sæde, skulde da samles inden 4 Maaneder efter Opløsningen. I den toaarige Periode kunde højst 2 Opløsninger finde Sted.
 Lovforslag om Forandringer i Forfatningen kunde kun vedtages af Rigsraadet i Møder, hvor mindst 3⁄4 af Medlemmerne var til Stede, og af de tilstedeværende maatte mindst 2⁄3 stemme for Forslaget.

 Forfatningsloven var hovedsagelig udarbejdet af den daværende Finansminister, Matematikeren C. C. G. Andræ, og den af ham opfundne Forholdstalsvalgmaade fik første Gang Anvendelse i den samtidig udstedte foreløbige Valglov af 2. Oktober 1855.

 Fællesforfatningens Gyldighed blev dog hverken anerkendt af de holstenske Stænder eller de tyske Magter, og da det tyske Forbund senere protesterede mod dens forfatningsmæssige Gyldighed for Holstens og Lauenborgs Vedkommende og truede med Forbundseksekution, ophævede Kongen, tilskyndet af Konseilspræsident C. C. Hall, der ønskede at vende tilbage til Ejderstatsprogrammet, ved Kundgørelse af 6. November 1858 Fællesforfatningen for Holstens og Lauenborgs Vedkommende. Dette vakte stærk Utilfredshed baade hos de holstenske Stænder, det tyske Forbund og hos Preussen og Østrig, som nu greb ind i Forhandlingerne, navnlig med Hensyn til Slesvig, der herefter vilde blive knyttet nærmere til Kongeriget.

 I Januar 1863 havde Regeringen forelagt de holstenske Stænder til Beslutning samtlige de Rigsraadet forelagte Lovudkast om Fællesanliggender, som ikke havde en lokal slesvigsk eller kongerigsk Karakter, derunder ogsaa de finansielle Tillægslove. Stænderne fordrede imidlertid, at der skulde forelægges et Udkast til Lov om Ordningen af Holstens provisoriske Stilling til Fællesanliggenderne i Overensstemmelse med en af det tyske Forbund truffet Beslutning af 8. Marts 1860, og da dette nægtedes, vægrede de sig ved at behandle de forelagte Lovudkast og besværede sig til Forbundet.

 I en Kundgørelse af 30. Marts 1863 lovedes det derefter, da det blev klart, at den eneste Udvej var at imødekomme Forbundets Fordringer med Hensyn til Holsten og Lauenborg, men samtidig begrænse dets Indflydelse til disse Landsdele, saa at det øvrige Riges Lovgivning og Forvaltning ikke hæmmedes, at man vilde give Holsten og Lauenborg en ny særlig Forfatning med egen Hær, egen lovgivende Forsamling og større religiøs og borgerlig Frihed. (I denne Kundgørelse forudsattes den senere i Trontalen den 20. April 1863 udtalte Grundsætning om den danske Lovgivningsmagts Uafhængighed af den holstenske Stænderforsamlings og det tyske Forbunds Beslutninger).
 Da det tyske Flertal i den slesvigske Stænderforsamling svarede herpaa ved at nedlægge sine Mandater, saaledes at denne Forsamling, der skulde vælge en Del af Rigsraadets Medlemmer, ikke var beslutningsdygtig, maatte Fællesforfatningen af 1855 nødvendigvis reformeres.

 I September 1863 forelagde Konseilspræsident Hall derefter Rigsraadets Udkast til en ny Grundlov for Fællesanliggenderne, og den 18. November 1863 stadfæstede Kong Christian IX. der efter Kong Frederik VIl’s Død den 15. November havde tiltraadt Regeringen, Grundloven for Kongenriget Danmarks og Hertugdømmet Slesvigs Fællesanliggender.
 Den lovgivende Magt i Danmarks og Slesvigs Fællesanliggender (alle Anliggender, om hvilke det ikke udtrykkelig var bestemt, at de skulde være særlige for Landsdelene) var efter „Novemberforfatningen“ hos Kongen og Rigsraadet i Forening.
 Rigsraadet bestod — ligesom Junigrundlovens Rigsdag — af to Kamre, et Folketing og et Landsting, førstnævnte med 130 Medlemmer, sidstnævnte med 83.
 Rigsraadet fik Lovinitiativ ligesom Rigsdagen, og dets Folketing valgtes efter samme Regler som Junigrundlovens Folketing, men Rigsraadets Landsting bestod dels af 18 kongevalgte, udnævnt paa 12 Aar, dels af Medlemmer valgt paa 8 Aar ved direkte Valg efter Forholdstalsvalgmaaden af Mænd med mindst 1 200 Rdl. aarlig Indtægt. Medens Valgretsalderen som i Junigrundloven var 30 Aar til begge Ting, krævedes der nu til Valgbarhed til begge Ting kun 25 Aar.
 Normalbudgettet skulde forelægges begge Tingene og Tillægslovene fordeles i ligeligt Forhold mellem disse. Lovene var gældende for en 2-aarig Finansperiode, idet Rigsraadet som tidligere kun skulde indkaldes hvert 2det Aar.
 Uoverensstemmelser om Budgettet skulde endelig afgøres af et Fællesudvalg paa 15 Medlemmer fra hvert Ting, valgt ved Forholdstalsvalg.
 Kongen kunde opløse Rigsraadet eller en af dets Afdelinger. Opløstes kun et af Tingene, skulde det andet Tings Møder udsættes, indtil hele Rigsraadet atter kunde samles; dette skulde ske inden 4 Maaneder efter Opløsningen. I et Tidsrum af 2 Aar maatte ikke mere end 2 Opløsninger finde Sted.
 Forandringer i Grundloven kunde kun vedtages af Rigsdagen, naar over Halvdelen af hvert Tings samtlige Medlemmer stemte derfor.
 Forfatningen skulde træde i Kraft den 1. Januar 1864, men de tyske Stormagter stillede straks krav om, at den skulde ophæves. De andre Stormagter tilraadede at give efter for dette Krav. Dette skete ikke, hvilket blev den formelle Anledning til Krigen 1864.

 Efter Afstaaelsen af Hertugdømmerne ved Freden i Wien 30. Oktober 1864, efter hvilken Rigsraadet havde vedtaget en Grundlovsbesternmeise af 23. December 1864 om Bortfald af Rigsraadets slesvigske Medlemmer, var man nu i den Situation at have 2 forskelligt opbyggede Forfatningslove for samme Omraade, Junigrundloven af 1849 og Novemberforfatningen af 1863, den første for Kongerigets særlige Anliggender, den anden for fælles Anliggender, som nu maatte være identiske med Kongerigets, og med 2 forskellige lovgivende Forsamlinger, Rigsdagen og Rigsraadet, hver delt i 2 Ting.

 Denne urimelige Tilstand kunde ikke vedvare, og støttet til Rigsraadets Landsting, der ønskede at komme bort fra Junigrundlovens frie Valgretsregler, bestemte Regeringen sig til at fremsætte et nyt Grundlovsforslag med Udgangspunkt i Grundloven af 1849, men med Hensyntagen til Novemberforfatningens Bestemmelser, navnlig om Landstingets Sammensætning, og efter meget vanskelige Forhandlinger i Rigsraadets Grundlovsfællesudvalg vedtoges den ny Grundlov, i hvilken bl. a. Forslagets Regler om Landstinget var ændret i Retning af Begunstigelse af Grundejerne paa Landet, først af Rigsraadet og derefter uden Ændringer af Rigsdagen, hvorefter den den 28. Juli 1866 stadfæstedes af Kongen som „Danmarks Riges gennemsete Grundlov af 5. Juni 1849.“
 Samtidig stadfæstedes en Grundlovsbestemmelse angaaende Ophævelse af Grundlovsbestemmelsen af 29. August 1855 om Indskrænkning af Grundloven af 5. Juni 1849.

 De fleste af Bestemmelserne i Grundloven af 1866 svarede i det væsentlige til Junigrundlovens, og Reglerne om Valgret til Folketinget var ganske de samme som i Grundloven af 1849. Valgretsalderen (30 Aar) og Valgbarhedsalderen (25 Aar) var ens for begge Ting. Antallet af Folketingets Medlemmer skulde være efter Forholdet af 1 Medlem til 16 000 Indbyggere.
 Antallet af Landstingets Medlemmer fastsattes til 66. Ved Landstingets Sammensætning var der imidlertid taget væsentligt Hensyn til Bestemmelserne i Novembergrundloven. Af dets Medlemmer udnævntes 12 paa Livstid af Kongen, 7 valgtes i København, 45 i større Valgkredse omfattende Land og Købstæder, 1 paa Bornholm og 1 af Færøernes Lagting.
 De nærmere Regler var følgende: I København valgte samtlige Vælgere 1 Valgmand for hver 120 Vælgere. Samme Antal Vaigmænd valgtes af Vælgere med en Skatteindtægt af mindst 2 000 Rdl. Samtlige Valgmænd foretog i Forening Valget af Landstingsmænd for København.
 Paa Landet valgtes 1 Valgmand i hver Sogneforstanderskabskreds. For samtlige Købstæder valgtes halvt saa mange Valgmænd, som der var Sogneforstanderskabskredse.
 Halvdelen af Købstædernes Valgmænd valgtes i hver Købstad for sig af alle de valgberettigede, Halvdelen af Vælgere med en Skatteindtægt af mindst 1 000 Rdl.
 Endelig skulde saa mange af de Vælgere paa Landet, der i det sidste Aar havde ydet det højeste Bidrag til Stat og Amtskommune, som der var Sogneforstanderskabs Distrikter i den paagældende Landstingskreds, sammentræde med samtlige Valgmænd i Kredsen til Valg af dennes Landstingsmand.
 Valgmændene valgtes ved simpelt Flertal, medens Landstingsmændene valgtes ved Forholdstalsvalg.
 Finansloven skulde forelægges først i Folketinget.
 Skønt de to Tings politiske Sammensætning var meget forskelligartet. var der ikke, saaledes som i Novemberforfatningen, optaget Bestemmelser om, hvorledes der skulde forholdes i Tilfælde af Uenighed mellem Tingene om Budgettet.
 Kongen kunde opløse enten hele Rigsdagen eller en af dens Afdelinger. Hvis kun et af Tingene opløstes, skulde det andet Tings Møder udsættes, indtil hele Rigsdagen atter kunde samles. Dette skulde ske inden 2 Maaneders Forløb efter Opløsningen.
 Med Hensyn til Grundlovsændringer bestemtes det i Modsætning til Junigrundlovens Regel (hvorefter disse krævede Vedtagelse af to Rigsdage, Opløsning af Tingene efterfulgt af nye Valg og Vedtagelse paa den nyvalgte Rigsdag), at naar et Forslag til en ny Grundlovsbestemmelse vedtoges i begge Ting, og Regeringen vilde fremme Sagen, skulde Rigsdagen opløses og almindelige Valg foregaa baade til Folketinget og til Landstinget. Hvis Beslutningen vedtoges paa den nyvalgte, ordentlige eller overordentlige Rigsdag i uforandret Skikkelse, var den Grundlov.

---

1. I Fremstillingen er Vægten lagt paa de forfatningsmæssige Emner, som Kommissionen særlig har beskæftiget sig med.