Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 28

by Carl Georg Holck

§ 28.Fortsættelse.Paa hvilke Lovforandringer er den i Grl. 28. Juli 1866 § 95 foreskrevne Fremgangsmaade anvendelig.

Ifølge Grl. 1866 § 95 er den i samme Paragraph foreskrevne Fremgangsmaade anvendelig med Hensyn til Forslag til Forandring i eller Tillæg til nærværende Grundlov, saa at disse paa den ene Side gyldig kunne gjennemføres paa denne Maade, paa den anden Side ikke kunne gjennemføres uden netop paa denne Maade, og altsaa hverken ved en sædvanlig, af Rigsdagen vedtaget og af Kongen stadfæstet Lov eller ved en af Kongen ensidig udstedt, foreløbig Lov, s. Grl. 1866 § 25.

Hvad nu Forandringer i Grundloven angaaer, er det allerede i § 27 bemærket, at Grl. § 95 ikke har gjort nogen Indskrænkning med Hensyn til deres Indhold og Beskaffenhed. Ligesom derfor selv meget betydelige Forandringer ikke ere udelukkede, saaledes er der end ikke Noget til Hinder for ad den i § 95 foreskrevne Vei fuldstændig at ophæve Grundloven og sætte en ny Grundlov i dens Sted, s. Grl. 28. Juli 1866, smh. med Grl. 5. Juni 1849. Forsaavidt Grl. 1866 § 86 bestemmer, at Censur og andre forebyggende Forholdsregler ingensinde paany kunne indføres, er det aabenbart ikke Meningen med dette mindre heldige Udtryk at erklære dette enkelte Punkt i Grundloven for uforanderligt, men kun paa en energisk Maade at udtrykke den Overbevisning, at en Forandring heri aldrig vil kunne ventes gjennemført. At ogsaa selve § 95 kan forandres paa den i samme foreskrevne Maade, er en Selvfølge, s. Grl. 1849 §100, smh. med Grl. 1866 §95. Ifølge Grl. 1866 § 1 er Arvefølgen den i Thronfølgeloven 31. Juli 1853 Art. 1 og 2 fastsatte. Da disse Bestemmelser herved ere gjorte til en integrerende Del af Grundloven, vil en Forandring i dem være at betragte som en Forandring i Grundloven og følgelig at behandle i Overensstemmelse med Grl. § 95, s. nedenfor § 34.

Forsaavidt Grl. § 95 erklærer sig for anvendelig paa Tillæg til Grundloven, kan den, forsaavidt der ikke tillige er Tale om Forandring i Grundloven, kun sigte til saadanne Tillæg, der skulle have Grundlovskraft, s. § 95 in fine, jfr. Lov 1. April 1856 angaaende et Tillæg til Forfl. 2. Okt. 1855 § 5, der i Rigsraadet blev behandlet i Overensstemmelse med Forskrifterne i Forfl. 1855 § 57, s. Rigsraadstidende 1. ordentlige Samling 579—80. Derimod er der Intet til Hinder for, at der ved simpel Lov kan gives Tillæg til Grundlovens Bestemmelser, men disse kunne da atter forandres ved simpel Lov.

Grl. § 95 taler kun om Forandringer i eller Tillæg til nærværende Grundlov. Det er imidlertid klart, at den ogsaa maa være anvendelig paa Forandringer i eller Tillæg til de paa grundlovmæssig Maade vedtagne Forandrings- eller Tillægslove, forsaavidt disse ikke selv angive nogen anden Maade, hvorpaa de kunne forandres. Disse Love betegnes nemlig i § 95 som Forandringer i eller Tillæg til Grundloven og udgjøre følgelig integrerende Dele af denne, ligesom de ogsaa i Paragraphens Slutning udtrykkelig betegnes som Grundlove. Ved Ophævelsen af Grlbest. 29. Aug. 1855, der gjorde Forandring i Grl. 5. Juni 1849, blev ogsaa den i denne Grundlovs § 100 foreskrevne Fremgangsmaade iagttagen, s. Grlbest. 28. Juli 1866.

Da en authentisk Fortolkning af en Lov rettest bør betragtes som en ny Lov, der som saadan maa respekteres, selv om den erkjendes ikke at ramme den fortolkede Lovs sande Mening, vil en authentisk Fortolkning af Grundloven^[1]) ikke kunne gives uden paa den i Grl. § 95 foreskrevne Maade, s. Landsthingstidende 5. Session 1005—8. Hvilken Betydning der i Øvrigt kan tillægges en Lov, der fortolker en eller anden Bestemmelse i Grundloven, vil blive undersøgt nedenfor i Afsnittet om den dømmende Magt.

Tvivlsommere er det Spørgsmaal, om Grl. § 95 er anvendelig paa saadanne Forskrifter, der gaae ud paa en midlertidig Afvigelse fra eller Suspension af Grundloven eller visse af dens Bestemmelser. For den benægtende Besvarelse af dette Spørgsmaal kan navnlig anføres, at det allerede er tvivlsomt, om Grl. § 95 efter sit bogstavelige Indhold er anvendelig paa slige Bestemmelser, der ikke kunne siges at gjøre nogen egentlig Forandring i Grundloven, og at i Særdeleshed den foreskrevne langsomme Fremgangsmaade og Appellen til Vælgerne kun passe paa saadanne Forandringer, der skulle have en blivende Karakter, og som der for ikke bør gjennemføres uden efter en særdeles moden Overveielse, men ikke paa Forskrifter, der kun skulle gjælde en kort Tid, og som det, naar Grl. § 95 skal anvendes, jevnlig vil være umuligt at gjennemføre saa betimelig, at de kunne opnaae deres Øiemed. Til saadanne Bestemmelser kan der nu undertiden være stor Trang, idet flere af Grundlovens Forskrifter, navnlig om de statsborgerlige Friheder, ville kunne benyttes paa en for den offentlige Sikkerhed faretruende Maade. Efter det Anførte synes der, selv om man maatte antage de omspurgte Forskrifter for indbefattede under Ordene i Grl. § 95, at være tilstrækkelig Hjemmel til at gjøre en indskrænkende Fortolkning af denne Paragraph gjældende, og de paagjældende Bestemmelser, der efter deres Natur henhøre under Lovgivningsmagtens Omraade, vilde altsaa gyldigt kunne træffes ved en sædvanlig, af Rigsdagen vedtagen og af Kongen stadfæstet Lov, hvorimod Bestemmelsen i Grl. § 25 maa antages at udelukke deres Fastsættelse ved en foreløbig Lov. I alt Fald synes det klart, at man under extraordinaire Forhold, saasom under en Krig eller et Oprør, maa være berettiget til for en begrændset Tid at suspendere Grundloven eller visse af dens Bestemmelser, hvis farlige Følger ikke paa anden Maade kunne fjernes, og det er endog tvivlsomt, om den fornødne Foranstaltning i saa Henseende ikke gyldig kunde træffes af Administrationen. Ligesom den sidstnævnte Sætning synes at være forudsat som en Selvfølge under Forhandlingerne paa den grundlovgivende Rigsforsamling i 1848—49^[2]), saaledes synes Sætningen ogsaa at vinde positiv Bestyrkelse ved Koloniallov 27. Nov. 1863 § 12, hvorefter endog Gouverneuren paa de vestindiske Øer i Nødstilfælde har Ret til paa sit Ansvar at erklære Øerne ganske eller tildels i Beleiringstilstand og at udøve uindskrænket Myndighed, i hvilken Henseende det maa erindres, at Kolonialloven, skjøndt den ifølge § 85 kan forandres ved Lov, dog i Forhold til de vestindiske Øer synes at maatte betragtes som en Grundlov, da den ikke kan forandres paa den i Øernes særlige Anliggender normale Maade, nemlig ved Anordning, s. Koloniallov 1863 § 1. Endelig kan erindres, at Fyn og de nærliggende Øer ved Bkg. 5. Juli 1864^[3]) fra Armeens Overkommando bleve erklærede i Belejringstilstand, endog uden at det kan sees, om Overkommandoen ved en kongelig Resolution var bemyndiget til en saadan Foranstaltning.

Den nævnte Anskuelse kan imidlertid neppe billiges. Det kan vistnok ikke nægtes, at de omspurgte Bestemmelser ere indbefattede under Ordene i Grl. § 95, idet de, omend kun for en Tid, sætte andre Retsregler i Stedet for de i Grundloven indeholdte Forskrifter og saaledes maa siges for denne Tid at gjøre Forandring i Grundloven. At Grundlovens Regler om den formelle Fremgangsmaade ved Grundlovsforandringer mindre vel passe paa de her omspurgte Foranstaltninger, indeholder aabenbart ikke tilstrækkelig Grund til en indskrænkende Fortolkning. Den Tanke, som ligger til Grund for Grl. § 95, er den, at Grundlovens Bestemmelser ikke bør forandres uden efter den modneste Overveielse, og med denne Tanke kan det meget vel forenes, at ogsaa midlertidige Afvigelser fra Grundloven skulle underkastes den i § 95 foreskrevne Fremgangsmaade eller ganske undlades. Maa det saaledes antages, at Grl. § 95 fordrer den i samme foreskrevne Fremgangsmaade iagttaget ogsaa med Hensyn til midlertidige Afvigelser fra eller Suspension af Grundlovens Bestemmelser, kan en formentlig praktisk Trang ikke berettige enten den sædvanlige Lovgivningsmagt eller den foreløbige Lovgivningsmagt eller Administrationen til at træffe slige Bestemmelser. At Grund loven ikke tillægger Hensynet til en saadan praktisk Trang nogen afgjørende Betydning, fremgaaer af § 25, som, skjøndt den forudsætter et særdeles paatrængende Tilfælde, dog bestemmer, at den foreløbige Lov ikke maa stride mod Grundloven. At man ikke ved en Modsætningsfortolkning af § 25 kan udlede, at der ved sædvanlig Lov gyldig kan vedtages en Bestemmelse, der strider mod Grundloven, fremgaaer tilstrækkelig klart af Grl. § 95. Dertil kommer, at Regeringen ikke let vil savne Midler til paa anden Maade at sørge for den offentlige Sikkerhed, idet netop de Paragrapher i Grundloven, som lettest kunde medføre Fare i saa Henseende, i selve Grundloven ere saaledes begrændsede, at Regeringen enten ved administrative Foranstaltninger, s. Grl. §§ 87 og 88 eller ad den almindelige Lovgivningsvei eller ved foreløbig Lov, s. Grl. §§ 81, 86, smh. med foreløbig Lov 8. Juli 1849, Lov 5. Juli 1850, 21. Marts 1864, kan træffe de fornødne Forholdsregler. Det fra Koloniallov 27. Nov. 1863 § 12 hentede Argument beviser Intet, da den positive Hjemmel for den omspurgte Myndighed, som samme indeholder, netop savnes i Grundloven. Endnu mindre kan Noget 7 sluttes fra Bkg. 5. Juli 1864, der hverken er eller hviler paa nogen Lov, saameget mindre, som Indførelsen af Beleiringstilstand, der væsentlig gaaer ud paa, at den øverste Myndighed ogsaa over civile Personer gaaer over til de militaire Autoriteter, endnu ikke indeholder nogen Suspension af Grundloven, skjøndt den ganske vist hyppig vil medføre en Tilsidesættelse af dennes Bestemmelser. Som en fjernere positiv Støtte for vor Mening kan anføres, at Lov 4. Nov. 1859, der foretog en midlertidig Afvigelse fra Forskrifterne i Forfl. 1855 § 53, i Rigsraadet blev undergivet den ved Forfl. § 57 for Forfatningsforandringer foreskrevne Behandling.^[4])

Vi antage saaledes, at en midlertidig Afvigelse fra eller Suspension af Grundlovens Bestemmelser kun vil kunne foretages i Overensstemmelse med Reglerne i Grl. § 95. Det er ikke nogen virkelig Undtagelse herfra, at Ingen vil kunne drages til Ansvar, naar Forholdene gjøre det umuligt at følge Grundlovens Forskrifter, saasom naar en fjendtlig Okkupation eller en Naturbegivenhed gjør det umuligt at overholde de i Grl. § 22 eller § 80 fastsatte Frister, s. D. T. 1851. 729; thi en saadan faktisk Umulighed i at følge Grundlovens Forskrifter har ingen Indflydelse paa disses retlige Bestaaen. Derimod vilde det være en virkelig Undtagelse, hvis det kunde antages for berettiget under extraordinaire Forhold, navnlig i Krigstilfælde, at suspendere Grundloven eller visse af dens Forskrifter, uden at iagttage Reglerne i § 95, men en saadan Undtagelse kan efter denne Paragraphs almindelige Bud og under den fuldstændige Mangel af enhver positiv Hjemmel neppe anerkjendes. Vel skal det indrømmes, at Forholdene undtagelsesvis kunne stille sig saaledes, at der kan være en i høi Grad paatrængende Nødvendighed for i alt Fald delvis at suspendere Grundlovens Forskrifter, men i saa Fald maa Regeringen paa sit Ansvar foretage et formelt Brud paa Grundloven, idet den træffer de Bestemmelser, som Forholdene gjøre nødvendige, og bagefter hos Rigsdagen søge Indemnitet for det Skete. Et forud af Rigsdagen meddelt Samtykke kan give den omspurgte Foranstaltning en moralsk Berettigelse og dække Ministrene mod Ansvar, men kan neppe give det Foretagne retlig Gyldighed. Om Reglerne om Nødstilstand kunne medføre nogen Modifikation heri er tvivlsomt^[5]); i alt Fald er det klart, at der her, hvor der er Tale om en Suspension af Grundlovens Bestemmelser, maatte stilles meget store Fordringer.^[6])

Fra den opstillede, almindelige Regel om, at Forandringer i eller Tillæg til Grundloven kun kunne tilveiebringes paa den i § 95 fastsatte Maade, gives der forskjellige Undtagelser. I saa Henseende kan det først nævnes, at der om enkelte af Grundlovens Bestemmelser udtrykkelig er fastsat, at de kunne forandres ved Lov, altsaa uden at den i § 95 foreskrevne Fremgangsmaade iagttages. Dette gjælder saaledes om Grl. § 17, s. Grl. 1849 § 22, Grl. 1863 § 14, forsaavidt der ved Lov kan gjøres Forandring i det Omfang, hvori Kongen besætter alle Embeder, og forsaavidt der for visse Klasser af Embedsmænd ved Lov kan gjøres Undtagelse fra Reglen om Kongens Ret til at afskedige eller forflytte Embedsmænd, hvorimod det øvrige Indhold af § 17 kun kan forandres paa grundlovmæssig Maade. Fremdeles kan der ved Lov skee Forandring i Grl. § 19, s. Grl. 1849 § 24^[7]), forsaavidt angaaer de deri nævnte Tidsbestemmelser. Endvidere kunne de i Grl. § 50, s. Grl. 1863 § 57, foreskrevne Regler om Statsregnskabets Revision og Decision forandres ved Lov. Endelig kunne mærkes Forskrifterne i Grl. §§ 7 og 8. 2. M., s. Grl. 1863 §§ 5, 6 om Statsraadets Ret til i visse Tilfælde midlertidig at føre Regeringen, hvilken ligeledes kan forandres ved Lov; dog har den i § 8. 2 M. givne Forskrift mere Karakteren af en midlertidig Bestemmelse. Endnu kan erindres Forskriften i § 8. 4 M., hvorefter den forenede Rigsdag, naar der ved Thronledighed ikke er nogen Thronfølger, vælger en Konge og fastsætter den fremtidige Arvefølge, i hvilket Tilfælde altsaa et Tillæg til Grundloven, s. Grl. § 1, fastsættes paa en anden end den i § 95 foreskrevne Maade.

Naar i Medfør af de nævnte Bestemmelser en Forandring i deres Bud foretages ved simpel Lov, vil en saadan Forandring ogsaa kunne bevirke Modifikation i andre Grundlovsparagrapher, forsaavidt en saadan Modifikation maa betragtes som en nødvendig Følge af Hovedforandringen; saaledes vil en Forandring i Grl. § 19 om Rigsdagens aarlige Sammenkomster ogsaa bevirke Forandring i Grl. § 48 om den aarlige Finantslov. Derimod afgive de paagjældende Bestemmelser ikke Hjemmel til ved simpel Lov at foretage Forandring i andre Grundlovsbestemmelser, der mindre vel maatte stemme med den nye Tingenes Orden, naar de dog ikke ere absolut uforenelige med samme, saasom Reglen i Grl. § 33 om Folkethingets treaarige Valgperiode. Spørgsmaalet om, hvorvidt de Forandringer i visse Grundlovsbestemmelser, der efter det Anførte kunne foretages ved Lov, ogsaa kunne iværksættes ved foreløbig Lov, vil blive undersøgt nedenfor i Materien om foreløbige Love. Fra det ovenfor omhandlede Tilfælde, at visse Forskrifter i Grundloven kunne forandres ved Lov, maa i Øvrigt vel adskilles de i Grund loven hyppig forekommende Tilkjendegivelser om, at Et eller Andet skal ordnes ved Lov, s. f. Ex. Grl. §§ 12, 32, 33, 40, 58, 70, 71, 75, 78 m. fl. Medens det hist er en Forskrift, der udgjør en Del af selve Grundloven, der kan forandres ved Lov, er der her Tale om et Forhold, om hvilket Grundloven ikke selv har givet nogen Regel, uden forsaavidt den har henvist dets Ordning til Lovgivningsmagten. I det først nævnte Tilfælde forandres den i selve Grundloven givne Regel, i det sidstnævnte følges netop den i Grundloven opstillede Regel, idet Forholdet ordnes ved Lov.

Fremdeles kunne de til Grundloven føiede, midlertidige Bestemmelser forandres ved Lov, uden at den i Grl. § 95 foreskrevne Fremgangsmaade behøver at iagttages. Ligesom det i flere af dem udtrykkelig er udtalt, at de kun gjælde, indtil en vis Foranstaltning er truffet ad Lovgivningsveien, s. Grl. 2., 4. og 5. midl. Best., saaledes følger den nævnte Sætning allerede deraf, at disse Bestemmelser, der ere stillede bagefter § 95, ikke udgjøre nogen Del af selve Grundloven, saa at en Forandring af dem ikke bliver nogen Forandring af Grundloven, s. ogsaa Grl. 1863, midlertidige Bestemmelser i Begyndelsen.

De ved Epilogen til Grl. 5. Juni 1849 opretholdte Bestemmelser i Kongelov 1665 Art. 21 og 25, der ikke kunne antages for bortfaldne, fordi Grl. 1866 ikke udtrykkelig har bekræftet dem, kunde efter Udtalelsen i Epilogen til Grl. 1849 forandres ved en Huslov, ɔ: ved en sædvanlig Lov om Ordningen af det kongelige Hus, og denne Regel gjælder naturligvis endnu uforandret.

Det kan endelig spørges, hvorvidt en Udvidelse af Grund lovens Omraade kan skee uden Iagttagelse af den ved Grl. § 95 foreskrevne Fremgangsmaade. Forsaavidt der nu er Tale om et Land, for hvilket Grundloven maa siges at være given, og hvor der blot er Tale om at bringe dens Bestemmelser til faktisk Gyldighed, hvilket efter det ovenfor i § 25 Udviklede gjælder om Island, synes de nærmere Bestemmelser af og Tillæg til Grundloven, som paa Grund af Landets særegne Forhold maatte blive fornødne i saa Henseende, navnlig med Hensyn til Valgvæsenet, at maatte kunne gives ved simpel Lov, s. Valglov 16. Juni 1849 §§ 18, 37. forsaavidt det derimod skulde findes nødvendigt ved Grundlovens Indførelse sammesteds at gjøre nogen virkelig Forandring i sammes Bestemmelser, vilde en saadan kun kunne foretages under den i Grl. § 95 foreskrevne Form, s. ovenfor § 25, D. T. 1851. 729—30, 737, Larsens samlede Skrifter I 3. 247. Er der derimod Tale om et Land, for hvilket Grundloven ikke kan siges at være given, synes en Udvidelse af Grundloven til dette Land, selv om der herved ikke skeer Forandring i nogen af Grundlovens enkelte Bestemmelser, kun at kunne skee under Iagttagelse af Reglerne i Grl. § 95. Dette Spørgsmaal fik praktisk Betydning med Hensyn til de i Henhold til Wienerfreden 30. Okt. 1864 hos Danmark forblevne slesvigske Distrikter, men blev, som ovenfor i § 23 bemærket, afgjort paa den Maade, at Rigsdagen ved en efter Regeringens Forslag fattet Beslutning samtykkede i Indlemmelsen, og at denne derefter iværksattes ved særskilte Love. Naar Regeringen for Unødvendigheden af at iværksætte Indlemmelsen ved en egentlig Grundlovsbestemmelse paaberaabte sig, s. D. T. 1865. 107, at der ikke tilsigtedes nogen Forandring i selve Grundloven, men kun i dens Omraade, synes det dog ikke at kunne negtes, at en Forandring i Grundlovens Omraade virkelig er en Forandring i selve Grundloven, og naar det gjordes gjældende, at man ved Indførelsen af Grl. 5. Juni 1849 paa Færøerne ikke havde anseet nogen Grundlovsbestemmelse for nødvendig, men indskrænket sig til ved en sædvanlig Lov 29. Dec. 1850 at ordne Valgvæsenet, passer denne Analogi aldeles ikke. Grl. 1849 var nemlig utvivlsomt given for Færøerne og var endog ved Thinglæsning sat i Kraft sammesteds, s. D. T. 1850. 1487—88, saa at der kun var Tale om i Henhold til det i Valglov 16. Juni 1849 §§ 18, 37 tagne Forbehold at ordne Færøernes Repræsentation i Rigsdagen. De slesvigske Distrikter maatte derimod, efterat Grlbest. 29. Aug. 1855 havde indskrænket Grl. 1849 til Kongeriget Danmarks særlige Anliggender og erklæret det i sammes Indledning tagne Forbehold for fyldestgjort, betragtes som liggende ganske udenfor Grundloven. Det var uden Tvivl ogsaa mere praktiske Hensyn til det Ønskelige i en snarlig Tilendebringelse af Indlemmelsen end Overbevisningen om det i retlig Henseende Korrekte i den af Regeringen foreslaaede Fremgangsmaade, der bevægede Rigsdagen til at følge denne, s. Rigsdagstidende 16. Session Anhang B. 675—76.

1. Som en saadan kunde Reskr. 29. Aug. 1855 aabenbart ikke betragtes i Forhold til Grlbest. af samme Dato, s. ovenfor § 18.
2. S. Rigsdagstidende 1848—49. 2617, 2619, 2622. Det maa bemærkes, at Bestemmelserne i Grl. 1849 § 100 i de væsentlige Punkter stemmede med Grl. 1866 § 95.
3. S. Bkg. 8. Aug. 1864 om Beleiringstilstandens Ophævelse i D. T. 1864, 717—18.
4. S. Rigsraadstidende 3- ordentlige Samling 849—50. Det skal i Øvrigt indrømmes, at dette Argument ikke er meget afgjørende, da det efter den ved Forfl. § 57 for Forfatningsforandringer foreskrevne Fremgangsmaade maatte være endnu klarere end efter Grl. 1866, at Forfl. I 57 ogsaa maatte komme til Anvendelse paa midlertidige Afvigelser fra Forfatningen.
5. Reglen i Straffelov 10. Febr. 1866 § 41 vil efter sine Ord ikke let komme til Anvendelse.
6. Forholdet har i flere Henseende Lighed med det Tilfælde, hvor der opstaaer Trang til Afholdelsen af Udgifter, som ikke have Hjemmel i Finantsloven eller i en Tillægsbevillingslov, s. Grl. § 49. Ogsaa her forbyder Grundloven slige Udgifters Afholdelse, men desuagtet kunne Forholdene stille sig saaledes, at Regeringen endog kan være forpligtet til at sætte sig ud over det formelle Grundlovsbrud og bagefter hos Rigsdagen søge Hjemmel for det Skete.
7. Som andre Undtagelser fra Reglen i Grl. 5. Juni 1849 § 100 kundenævnes § 39 og § 41 jfr. § 44 og Grlbest. 29. Aug. 1855 § 2, s. ogsaa Grl. 1849 § 4.