Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 46

by Carl Georg Holck

Tredie Afsnit. Om Kongens Regeringsrettigheder.

Første Kapitel. Om Kongens Deltagelse i den lovgivende Magt.

Første Underafsnit. Om den lovgivende Magts Subjekt og Omraade

§ 46.

Subjektet for den lovgivende Magt er ifølge Grl. § 2 Kongen og Rigsdagen i Forening, jfr. Grl. §§ 23, 24, 44, 53. Undtagelser herfra danne de foreløbige Love, som Kongen under visse nærmere Betingelser er berettiget til at udstede paa egen Haand, s. Grl. § 25. Derhos udøver Kongen uden Rigsdagens Medvirkning en vis Lovgivningsmyndighed for Island samt for Vestindien, s. ovenfor § 25; dog maa den sidste Lovgivningsmyndighed rettest opfattes som hvilende paa en Delegation fra den almindelige Lovgivningsmagts Side, s. ovenfor § 30 Nr. 3. Det kan desuden bemærkes, at Kongen, selv i de Tilfælde, hvor han udøver Lovgivningsmyndigheden under Medvirkning af Rigsdagen, har visse særegne Rettigheder med Hensyn til Lovgivningen, som ikke tilkommer denne, s. Grl. § 24.

Med de nævnte Undtagelser er Kongen i Forening med Rigsdagen Subjekt for hele Lovgivningsmagten, og den tidligere bestaaende Sondring mellem den Lovgivningsmyndighed, som Kongen i Forening med Rigsdagen udøvede for Kongerigets særlige Anliggender, s. Grl. 1849 § 2, Grlbest. 29. Aug. 1855 §§ 1, 6, og den, som han i Forening med Rigsraadet udøvede for Monarkiets eller Danmark-Slesvigs Fællesanliggender, s. Forfl. 1855 § 21, Grl. 1863 § 18, er bortfalden ved Grl. 28. Juli 1866. Det maa navnlig ogsaa erkjendes, at Kongen og Rigsdagen i Forening ere berettigede til at give egentlige Grundlove. Vel udkræver Tilveiebringelsen af disse Love særegne Former, s. Grl. § 95, og de erholde derved en eiendommelig Karakter, hvorfor der er Anledning til at udsondre dem som en særegen Klasse af Love og begrændse deres Omraade ligeoverfor de almindelige Love, s. ovenfor §§ 26—29; men de ophøre ikke derved at være Love og de Faktorer, som medvirke ved deres Tilveiebringelse, ere de samme, som ved de almindelige Love, s. Grl. 95.

Efter det Anførte er det Hovedreglen, at Kongen og Rigsdagen i Forening ere eneberettigede til at give Love, og det vil derfor være af Interesse at bestemme, hvad her ved skal forstaaes. I formel Henseende vil nu det Karakteristiske ved en Lov være, at den udgaaer fra den lovgivende Magt. Bortseet fra de ovennævnte Undtagelser og fra Grundloven, maa det altsaa, for at en Beslutning kan blive Lov, fordres, at den under Iagttagelse af en vis formel Fremgangsmaade i samme Skikkelse er bleven vedtaget af begge Rigsdagens Afdelinger, hver for sig, og derefter stadfæstet af Kongen, s. Grl. §§ 23, 24, 44, 52, 53^[1]). Herved udelukkes fra Begrebet ikke blot de Bestemmelser, der ensidig udgaae fra den udøvende Magt eller fra Rigsdagen, s. Grl. § 50, eller en af dennes Afdelinger, s. Grl. 66, eller fra den forenede Rigsdag, s. Grl § 67^[2]), men ogsaa de, der tages af Kongen med Rigsdagens eller et enkelt Things Samtykke, uden at Lovsformen iagttages, s. Grl. §§ 4, 18, 21, 23 in fine, 26, 69.

Vanskeligere er det at bestemme Lovgivningens Omraade med Hensyn til Indholdet. Ligeoverfor Domstolene vil der sjeldnere blive Anledning til Tvivl, da det er Lovgivningens Opgave at give almindelige Regler, s. dog Grl. §§ 47, 51, Lov 5. Jan. 1851 § 6, 24. Febr. 1858 § 8, medens Domstolene have at anvende Retsreglerne paa de forelagte individuelle Tilfælde. Heller ikke vil det være vanskeligt at drage Grændsen ligeoverfor de ovenfor omhandlede Bestemmelser, der udgaae fra Rigsdagen eller fra en af dennes Afdelinger eller fra Kongen med disses Samtykke. Derimod viser Vanskeligheden i at bestemme Grændserne for Lovgivningens Omraade sig fornemmelig ligeoverfor den udøvende Magt, idet denne ikke blot har at afgjøre enkelte, individuelle Tilfælde, men tillige at træffe Bestemmelser af en mere almindelig Karakter, de saakaldte Anordninger.

De i denne Henseende bestemmende Regler maae først og fremmest søges i Lovgivningen og navnlig i Grundloven, der herom indeholder talrige Bestemmelser, som dog aabenbart ikke have til Hensigt at levere nogen udtømmende Angivelse. I Mangel af en saadan Bestemmelse vil Sagens Natur komme i væsentlig Betragtning; men skjøndt denne i mange Tilfælde vil give et tilstrækkelig klart Resultat, er det dog neppe muligt at give en nogenlunde bestemt, al mindelig Regel i saa Henseende. Man kan vel i Almindelige sige, at under Lovgivningen maae henhøre alle de Forskrifter, hvorved den offentlige eller privatretlige Retstilstand for Statsborgerne forandres og bestemmes, hvorimod Regeringen kan give Anordninger om de blot administrative Forhold, navnlig til Embedsmændenes Efterlevelse, s. Larsens samlede Skrifter I 3. 48. Ligesom imidlertid de samme Forhold, hvis Ordning utvivlsomt tilkommer Lovgivningsmagten, ogsaa kunne komme ind under den udøvende Magts Bestemmelser paa Grund af den Kongen tillagte Ret til at drage Omsorg for Lovens Fuldbyrdelse og til at meddele Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, s. Grl. §§ 24, 27, saaledes vil det med Hensyn til en stor Mængde Tilfælde være tvivlsomt, under hvilket af de nævnte Alternativer de skulle henføres. I saadanne Tilfælde maa der da tages Hensyn til Grundlovens Analogi, forsaavidt dens Bestemmelser ikke ere af rent positiv Natur, samt til den ved Lovgivningsmagtens Udøvelse etablerede Praxis. Denne vil navnlig være af Betydning, forsaavidt den har ført til Udstedelsen af Love af den omspurgte Beskaffenhed; men allerede Forelæggelsen af Lovforslag fra Regeringens Side vil, naar den skeer uden Reservation, afgive et ikke ringe Datum for, at deres Gjenstand tilhører Lovgivningsmagten. Derimod godtgjør den Omstændighed, at et privat Lovforslag er blevet forhandlet paa Rigsdagen, ingenlunde i og for sig, at dets Gjenstand henhører under Lovgivningsomraadet og følgelig ikke kan ordnes ad administrativ Vei, s. Cirk. 1. Juni 1860, Adn. 2 Okt. 1862. Omvendt kan den Omstændighed, at Regeringen administrativt har ordnet et vist Anliggende, selvfølgelig ikke bevise, at dette ikke er et Lovgivningsanliggende. Naar en saadan Fremgangsmaade finder Støtte i Rigsdagen, kan dette vel afgive en vis Formodning for Rigtigheden af Regeringens Fremgangsmaade, men Sagen er dog, forsaavidt den efter sin Natur og Lovgivningens Bestemmelser maa betragtes som en Lovgivningssag, ikke derved blevet en Administrationssag, s. Bkg. 2. Nov. 1865, smh. med Grl. 1849 § 83, Grl. 1866 § 78. Efter Omstændighederne kan der ogsaa tages Hensyn til Praxis ved de tidligere Provindsialstænder; men herved maa dog iagttages megen Varsomhed, idet paa den ene Side Stændernes Virksomhed ikke udstrakte sig til alle Love, paa den anden Side deres blot raadgivende Stemme bevirkede, at Regeringen med mindre Betænkelighed kunde forelægge dem et i og for sig ikke til deres Virkekreds hørende Anliggende. En ikke ringe Vægt maa endelig lægges paa Domstolenes Afgjørelser, s. Jur. Ugeskr. 1855. 819 angaaende Bkg. 31. Mai 1854, navnlig paa Rigsrettens Domme. I virkelige Tvivlstilfælde synes Sagen at burde afgjøres af Lovgivningsmagten, som dels er den mere almindelige Myndighed, hvorfra Retsforskrifterne i Staten udgaae, s. Scheel: Privatrettens almindelige Del I S. 67, dels den, hvis Behandling frembyder den største Garanti for en grundig og Borgernes Rettigheder sikkrende Afgjørelse.

Særlig Tvivl kan opstaae, om Forandring i tidligere udstedte Forskrifter udkræver Lovgivningsmagtens Virksomhed eller retsgyldig kan foretages af Administrationen. Medens dette Spørgsmaal med Hensyn til de efter Grundlovven 1849 udkomne Bestemmelser simpelthen vil beroe paa, om disse ere udgaaede fra den lovgivende Magt eller ikke, haves derimod intet saadant ydre Kriterium med Hensyn til de ældre Forskrifter, da efter den dengang bestaaende Forfatning saavel den lovgivende, som den udøvende Magt vare forenede i Kongens Person, og der heller ikke iagttoges nogen fast Sprogbrug med Hensyn til Adskillelsen mellem de blot administrative og de egentlige Lovgivningsakter. Efter det ovenfor Bemærkede kan den Omstændighed, om den paagjældende Bestemmelse har været forelagt Provindsialstænderne eller ikke, ei heller være ligefrem afgjørende. Man maa derfor ved Afgjørelsen af det omhandlede Spørgsmaal væsentlig tage Hensyn til Bestemmelsens Indhold, hvad der da kan medføre, at visse Dele af samme kunne blive at betragte som Lovgivningsforskrifter, andre som blot administrative Bestemmelser, s. Scheel: Privatrettens almindelige Del I S. 66.

Da der efter det Ovenanførte ikke kan opstilles nogen fast, almenanvendelig Regel for, hvilke Gjenstande der høre under Lovgivningsmagtens Omraade, skulle vi tilføie nogle veiledende Bemærkninger om dette Punkt, hvilke ville finde deres nærmere Bestemmelse i det Følgende, s. i Øvrigt nærmere Scheel: Privatrettens almindelige Del I S. 67—78:

1. Medens Forandringer i Grundloven i Almindelighed kun kunne skee under Iagttagelse af den ved Grl. § 95 foreskrevne Fremgangsmaade, tilkommer det den sædvanlige Lovgivning og ikke Administrationen at foretage de Forandringer, som efter Grundlovens Forskrift undtagelsesvis kunne skee ved Lov, s. ovenfor § 28.

2. Det tilkommer kun Lovgivningsmagten at ophæve eller forandre Love. Dette gjælder, omend den Gjenstand, Loven omhandler, i og for sig maatte betragtes som et Forvaltningsanliggende; thi ved at ordnes ved Lov er den inddraget under Lovgivningens Omraade. Fremdeles kan en authentisk Fortolkning af en Lov kun gives ved Lov; thi en saadan maa i Virkeligheden betragtes som en ny Lov, s. Grl. §§ 72 73, Reskr. 29. Aug. 1855, i Lovsamlingen som Note ved Grlbest. 29. Aug. 1855. Forsaavidt en Lovs Anvendelse er overladt Administrationen, maa denne vel fortolke samme og kan ogsaa instruere de den underordnede Embedsmænd om de Principer, den i saa Henseende følger, s. Reskr. 23. Sept. 1859; men skjøndt en saadan Fortolkning i Reglen ikke vil kunne tilsidesættes af Domstolene ^[3]), kan den dog ikke betragtes som authentisk, hvilket navnlig viser sig deri, at den ikke er bindende for den overordnede Administration selv, s. Reskr. 23. Sept. 1859. Endvidere kunne Undtagelser fra Lovene kun foretages ved Lov, med mindre Kongens Ret til at gjøre saadanne Undtagelser er hjemlet ved de før 5. Juni 1849 gjældende Regler eller ved en senere udgiven Lov, s. Grl. § 27. Naar det i visse Love fra den senere Tid, navnlig Lønningslove og Love om Fastsættelse af Kontoirudgifter, jevnlig bestemmes, at Loven bliver at underkaste en Revision inden Udløbet af en vis Tid, synes en saadan Bestemmelse kun at have den Betydning^[4]), at Regeringen forpligtes til inden den nævnte Tid at forelægge et Forslag til en revideret Lov, og det kan derfor neppe antages for strengt nødvendigt, at der, naar Revisionen ønskes udsat, udstedes en ny Lov herom, hvilket dog i adskillige Tilfælde er skeet, s. f. Ex. to Love 16. Febr. 1866, Lov 23. Febr. 1866.

3. Bestemmelser om privatretlige Forhold kunne kun fastsættes ved Lov, s. Adn. 28 Mai. 1831 § 4, Grl. §§ 82, 93.

4. Bestemmelser om Forbrydelser og Straffe maae fastsættes ved Lov, s. L. 10 Febr. 1866, Jur. Ugeskr. 8. Aarg. 723—24, Skr. 8. Sept. 1852, 12. Jan. 1858, D. T. 1867. 322—23. Forsaavidt Forvaltningen derfor er bemyndiget til at udstede visse Vedtægter, Regulativer eller andre Bestemmelser, maa Straffen for disses Overtrædelse enten fastsættes ved Lov, s. Lov om Sundhedsvedtægter 12. Jan. 1858, Lov om Kjøbenhavns Politi 11. Febr. 1863 §§ 8, 9, Lov om Færgesteder 3. Mai 1867, eller Regeringen ved Lov bemyndiges til at fastsætte Straffen, s. Lov om Grindefangsten 29. Dec. 1857 § 2.

5. Domstolenes Organisation og Kompetence samt Rettergangsreglerne kunne kun fastsættes ved Lov, s. Grl. § 70 jfr. §§ 68, 71, 73, 74, 2. midl. Best, s. dog Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 § 8.

6. Den nærmere Bestemmelse af de offentlige Rettigheder og Friheder, som ere tillagte de enkelte Borgere, kan kun skee ved Lov, s. Grl. §§ 32, 33, 40, 51, 81, 83—88. Ligeledes vil Eneret til et vist Foretagende, hvorved en almindelig Frihed indskrænkes, kun kunne hjemles ved Lov, s. Lov 6. Apr. 1850, Næringslov 29. Dec. 1857 § 98 in fine.

7. Ligeledes kunne Skatter og offentlige Byrder ikke paalægges uden ved Lov, s. Grl. §§ 47, 90; ei heller kunne Skatter ophæves eller forandres uden ved Lov, s. Grl. § 47, Adn. 28. Mai 1831 § 4.

8. De Forskrifter, hvorved visse offentlige Instituter, der have særlig Indflydelse paa den borgerlige Tilstand, nærmere ordnes og bestemmes, maae fastsættes ved Lov, s. om Kommunalforholdene Grl. § 91, om de kirkelige Forhold Grl. §§ 75, 78, om Myntvæsenet Grl § 28, om Regeringens Førelse Grl. § 8.

9. Det aarlige Finantsoverslag fastsættes ved Lov, og alle Statsudgifter skulle have Hjemmel i Finantsloven eller i en Tillægsbevillingslov, s. Grl. §§ 48, 49. Fremdeles kan intet Statslaan optages eller nogen Staten tilhørende Domaine afhændes uden ifølge Lov, s. Grl. § 47, ligesom ogsaa Kongens Civilliste og Appanager for Kongehusets Medlemmer bestemmes ved Lov s. Grl. §§ 9, 10. Skjøndt disse Bestemmelser nærmest ere af positiv Natur, s. Bkg. 4. Juli 1842 III 3, 7. Okt. 1842 in 5, synes der dog af dem at kunne udledes den Regel, at ingen Forpligtelse, som ikke er en Følge af den lovlige Bestyrelse af Statsformuen, kan paadrages denne uden ifølge Lov, s. Skr. 25. Nov. 1852, og at overhovedet betydeligere, extraordinaire, finantsielle Dispositioner bør hjemles ved særlig Lov, s. nedenfor.

10. Hvad de administrative Forhold i Øvrigt angaaer, synes i Mangel af udtrykkelige Bestemmelser i Grundloven, s. Grl. §§ 13, 17, Hovedreglen at maatte være den, at de almindelige Principer for Administrationens Førelse, og de Bestemmelser for Udførelsen, som væsentlig betinge Principernes Gjennemførelse, at maatte henhøre under Lovgivningsmagten, hvorimod den nærmere Udførelse i Detaillen tilkommer Administrationen, s. Skolelov 8. Marts 1856, Lov s. D. om en Veterinair- og Landbohøiskole, Folkethingstidende 1. Session 7076, mfl. Jevnlig ville administrative Forhold paa Grund af deres finantsielle Betydning blive ordnede ved Lov, og navnlig er der i de senere Aar givet en Række af Lønningslove for at undgaae den af Gagernes særlige Bevilgelse paa Finantsloven flydende Usikkerhed, s. f. Ex. Lønningslov 31. Marts 1860, to Lønningslove 19. Febr. 1861, mfl. Paa Grund af Grændsens Ubestemthed vil her Meget beroe paa, hvor Meget Lovgivningsmagten vil inddrage under sig.

De ovenfor opstillede Regler om Grændsen mellem den lovgivende og udøvende Magts Omraade maae, forsaavidt de beroe paa Grundlovsbestemmelser, i det Hele taget være bindende saavel for den lovgivende, som for den udøvende Magt. Navnlig kan der ikke ved sædvanlig Lov gjøres nogen Indskrænkning i de Kongen som den udøvende Magts Hoved tillagte Rettigheder, s. f. Ex. Grl. §§ 18, 19—22, 26, mfl. Vel er den lovgivende Magt for saa vidt de andre Statsmyndigheder overlegen, som den ved en Grundlovsforandring kan tilveiebringe en forandret Grændsebestemmelse; men ligesom dette kun kan skee under særegne, mod Vilkaarlighed betryggende Former, s. Grl. § 95, saaledes maa den bestaaende Grændse ogsaa opretholdes, saa længe den ikke er forandret. Skulde der fra Rigsdagens Side fremkomme et Lovforslag, som formentlig gik ind paa den udøvende Magts Omraade, vil Kongen ved at negte sin Sanktion kunne hindre Forslaget i at blive Lov. Skulde omvendt en kongelig Anordning være gaaet ind paa Lovgivningens Omraade, maa dette søges forandret ved Paatale i Rigsdagen, og forsaavidt Spørgsmaalet kan komme under Domstolenes Paakjendelse, vil den uhjemlede Anordning af disse være at tilsidesætte, s. Grl. §§ 72, 73. Da imidlertid den udøvende Magts Ihændehaver, Kongen, ogsaa deltager i Lovgivningsmagten, vil der i Reglen ikke være Noget til Hinder for, at et Anliggende, der nærmest henhører under den udøvende Magt, med Kongens Samtykke ordnes ad den omstændeligere og mere betryggende Lovgivningsvei. Omvendt vil Lovgivningsmagten indenfor visse Grændser kunne overdrage Ordningen af en i og for sig under den hen hørende Sag til den udøvende Magt, s. Koloniall. 27. Nov. 1863 § 1, jfr. tidligere Koloniallov 26. Marts 1852 §§ 1, 2, Lov 4. Nov. 1859, 3. Marts 1860, 16 Apr. 1862 §§ 1, 2, 29. Dec. 1862 §§1, 2, Adn. 19. Jan. 1863, Lov om Grindefangsten 29. Dec. 1857 § 2, Lov om Eftertryk s. D. § 23, Lov om Pasfrihed 12. Febr. 1862 § 2, mfl., jfr. D. T. 1851. 730. Imidlertid synes en saadan Delegation ikke at kunne tilstedes, hvor det ved Grundloven udtrykkelig er bestemt, at et vist Forhold skal ordnes ved Lov, s. D. T. 1856. 165—66.

Naar i Henhold til det Ovenanførte et administrativt Anliggende er blevet ordnet ved Lov, ville dennes Bestemmelser fremtidig kun kunne forandres ad Lovgivningsveien; men fra en saadan Ordning kan ingen Analogi drages til andre Tilfælde. Naar omvendt Ordningen af et Lovgivningsanliggende er overdraget den udøvende Magt, ville de Bestemmelser, som af denne gives om samme, være at betragte som Anordninger og ikke som Love, s. dog Landsthingstidende 14. Session 113—14, 118—19, 120—21. De kunne derfor frit ophæves eller forandres af Administrationen, og Domstolene ville være berettigede til at prøve, om Regeringen har holdt sig indenfor den ved Overdragelsen satte Grændse, hvorimod de, naar dette Spørgsmaal besvares bekræftende, naturligvis ikke kunne tilsidesætte Anordningens Bestemmelser, fordi de i og for sig vilde høre under Lovgivningsmagten, s. Grl. § 72. Derimod kan der ikke fra en saadan Delegation hentes nogen Analogi for at inddrage andre lignende Tilfælde under Administrationen.

1. Om Lovens Kundgjørelse kan betragtes som et Moment i Lovsbegrebet, er omtvistet, 8. Grl. § 24, Scheel: Privatrettens almindelige Del 1 §§ 10, 13, 27.
2. De Bestemmelser, som den forenede Rigsdag i Henhold til Grl. § 8 er berettiget til at træffe, synes dog, skjøndt de i formel Henseende afvige fra de sædvanlige Love, rettest at maatte betragtes som Love, og forsaavidt de i § 8. 4 M. omhandlede Bestemmelser angaaer, endog som Grundlov, s. ovenfor § 36.
3. Grl. I 72 hjemler nemlig Domstolene kun en saadan Ret i de Tilfælde, hvor Øvrigheden har overskredet sin Myndigheds Grændser.
4. At Loven ikke taber sin Gyldighed derved, at Revisionen ikke foretages inden den fastsatte Frist, trænger ikke til nærmere Paavisning.