Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 61

by Carl Georg Holck

§ 61. Fortsættelse. B. Om Kongens Ret til at ansætte, forflytte og afskedige Embedsmænd.

1. Med Hensyn til Udnævnelsen af Embedsmænd bestemmer Grl. § 17, 1. M., at Kongen besætter alle Embeder i samme Omfang, som hidtil, jfr. Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1. Herved er altsaa det ovennævnte, formelle Begreb om en kongelig Embedsmand lagt til Grund, idet Kongen fremdeles skal udnævne og stadfæste alle de Klasser af Embedsmænd, som hidtil have behøvet hans Udnævnelse eller Stadfæstelse. Paa den ene Side udkræves altsaa fremdeles Kongens Udnævnelse til forskjellige Stillinger, der ikke kunne betragtes som Statsembeder, s. Straffelov § 100, Motiverne S. 134, paa den anden Side vedbliver den Besættelsesret eller Forslagsret til visse Embeder, som tidligere har tilkommet de administrative Autoriteter eller endog Private, forsaavidt den ikke er hævet ved andre Bestemmelser i Grundloven, s. Grl. § 92, jfr. Grl. 1849 § 97. Da de hidtil gjældende Regler for Afgjørelsen af, til hvilke Embeder kongelig Udnævnelse eller Stadfæstelse var nødvendig, i mange Henseender vare temmelig vilkaarlige, er det for at lette Gjennemførelsen af Forandringer ved Grl. § 17, 2. M. bestemt, at slige Forandringer kunne foretages ved sædvanlig Lov, s. Kommunallov 4. Marts 1857 §§ 12, 13, Lov om Kjøbenhavns Politi 11. Febr. 1863 § 6, Lov om Hærens Ordning 6. Juli 1867 §§ 110, 117, og forskjellige Lønningslove, navnlig 31. Marts 1860 og 19. Febr. 1861. Særlig er der ved Grl. § 13 tillagt Kongen Ret til at udnævne sine Ministre, hvilken Bestemmelse ikke kan forandres ved sædvanlig Lov.

Om Betingelserne for Opnaaelsen af et Embede foreskriver Grl. § 17 kun, at Ingen kan beskikkes til Embedsmand, som ikke har Indfødsret. Da denne Bestemmelse ikke saaledes, som Forskriften i Paragraphens 1. Membrum, kan forandres ved sædvanlig Lov, er Indfødsret altsaa gjort til en grundlovmæssig Betingelse for Embeders Opnaaelse. Paa Grund af Sammenhængen med Paragraphens 1. Mernbrum kan denne Regel vistnok kun henføres til de af Kongen udnævnte Embedsmænd; men herved udelukkes ikke, at Indfødsret i Henhold til tidligere Regler, s. Fdn. 15. Jan. 1776 § 1, Pl. 15. Febr. 1776 kan udfordres ogsaa til visse andre Embeder og Bestillinger; kun kan Reglen om dens Nødvendighed i disse Tilfælde forandres ved sæd vanlig Lov. I Øvrigt maae de hidtil gjældende Betingelser for Opnaaelsen af Embeder fremdeles vedblive at gjælde, og Forandring heri synes kun at kunne skee ved Lov, s. Lønningslov 28. Marts 1855 § 2, Kommunallov 4. Marts 1857 § 6, Lønningslov 12. Jan. 1858 § 6, Lov om Kjøbenhavns Politi 11. Febr. 1863 § 6, s. dog Bkg. 10. Juni 1851 § 5, smh. med Fdn. 26. Jan. 1821 § 15.

Grl. § 17, 4. M. har endelig optaget den nye Forskrift, at enhver Embedsmand, civil eller militair, aflægger Ed paa Grundloven, s. Resol. 20. Sept. 1866, i D. T. S. 853. Det var vel allerede tidligere Reglen, at Embedsmanden i Forbindelse med den sædvanlige Troskabsed maatte sværge at holde Grundloven, s. Resol. 10. Juli 1849, eller Forfatningslovene, s. Bkg. 28. Jan. 1856, Cirk. 19. Nov. 1863, i D. T. S. 960—61; men da denne Regel kun hvilede paa administrative Forskrifter, har Grundloven anseet det for rigtigst at give den en større Fasthed, idet den nu kun kan forandres paa den i Grl. § 95 fastsatte Maade.

2. Ifølge Grl. § 17, 2det Stykke, kan Kongen afskedige de af ham ansatte Embedsmænd. Denne Regel kan paa Grund af sin Sammenhæng med den følgende Bestemmelse om Embedsmændenes Pensionsret uden Tvivl kun have Hensyn til de egentlige Statsembedsmænd, og det kan derfor spørges, om Kongen for de Personers Vedkommende, der ikke kunne betragtes som saadanne, kan tilbagekalde den af ham meddelte Udnævnelse eller Stadfæstelse, hvilket Spørgsmaal navnlig faaer Betydning med Hensyn til de ovenfor i § 60 Nr. 3 d omhandlede Personer. Ligesom det nu ikke kan betvivles, at de Paagjældende paa Grund af grovere Misbrug ved Dom kunne forbryde deres Stilling, s. Instrux 7. Dec. 1771 §§ 24, 27, jfr. 1. 9. 11^[1]), og ligesom der i visse Tilfælde haves speciel Hjemmel til Afskedigelse eller Suspension ad administrativ Vei, s. Fdn. 23. Apr. 1781 § 29, Cirk. 10. Febr. 1855, Instrux 15. Juni 1813 § 22 (i Lovsamlingen for 1814), saaledes maa det vistnok ogsaa antages, at Regeringen maa kunne tilbagekalde sin Udnævnelse eller Stadfæstelse med den Virkning, at de miste Retten til at udføre de dem hidtil betroede Statsforretninger, hvorimod en videregaaende Ret i Mangel af positiv Hjemmel neppe kan tillægges Regeringen, s. dog Landsthingstidende 2. Session 253—54, 270, Anhang B. 21. Ligeledes synes Kongen i andre Tilfælde, hvor han har meddelt Stadfæstelse paa en af en anden Autoritet eller Korporation foretagen Udnævnelse eller Beskikkelse, at maatte kunne tilbagekalde den saaledes meddelte Stadfæstelse med den Virkning, at den Paagjældende ikke længere med Gyldighed kan udføre Statsforretninger, hvilket navnlig vil have Betydning med Hensyn til Præsterne ved de anerkjendte Trossamfund. Fra den positive Regel i Kommunallov 4. Marts 1857 §§ 12, 13 kan neppe hentes nogen afgjørende Indvending herimod.

Særlig tillægger Grl. § 13 Kongen Ret til at afskedige sine Ministre, hvilken Regel ikke, saaledes som den ovennævnte Hovedregel, kan forandres ved Lov.

I Forbindelse med den nysnævnte Forskrift om, at Kongen kan afskedige de af ham ansatte Embedsmænd, bestemmer Grl. § 17, at disses Pension fastsættes i Overensstemmelse med Pensionsloven, s. Lov 5. Jan. 1851, 24. Febr. 1858, 4. Dec. 1863. Kun for Præsternes Vedkommende bestemmes Pensionerne efter de hidtil fulgte Regler, s. Grl. 1849. 2. midl. Best, Lov 5. Jan. 1851 § 12. Ved den anførte Bestemmelse i Grl. § 17 er der tilsikkret de paa gjældende Embedsmænd en grundlovmæssig Pensionsret, der i fornødent Fald kan gjøres gjældende ved Domstolene, s. Lov 24. Febr. 1858 § 17, 4. Dec. 1863 § 19, Høiesteretstidende 1862. 579, og hvorved dels Embedsmanden erholder Betryggelse mod vilkaarlig Afskedigelse, dels Rigsdagen ved Finantslovens Behandling faaer Leilighed til at kontrollere Regeringens Brug afAfskedigelsesretten. En saadan grundlovmæssig Pensionsret i Tilfælde af Afskedigelse er dog kun tillagt de af Kongen ansatte Embedsmænd, og Betingelsen for samme er altsaa dels, at Vedkommende har kongelig Ansættelse, dels at han er Embedsmand, hvorved i Overensstemmelse med de før Grundloven fulgte Pensionsregler kun kan forstaaes en egentlig Statsembedsmand. Herved udelukkes imidlertid ikke, at Pensionsloven ogsaa kan tillægge andre Funktionairer Ret eller Adgang til Pension, s. Lov 5. Jan. 1851 §§ 1, 2, 24. Febr. 1858 §§ 1, 2, eller at Pensionsloven kan bestemme de nærmere, fornødne Begrændsninger for Pensionsretten. I denne Henseende fordre de nævnte Pensionslove som almindelige Betingelser, at Embedsmanden er udnævnt af Kongen, at han er fast ansat paa Livstid, saa at Udnævnelser paa Tid eller paa Opsigelse eller blotte Konstitutioner ikke give Pensionsret, at han er lønnet af Staten, og at Embedet ikke hører til dem, der efter de tidligere Regler ikke gave Adgang til Pension, s. Lov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1. Endelig fordre de nysnævnte Love, at Embedsmanden afskediges paa Grund af Alder, Svagelighed eller anden ham utilregnelig Aarsag, s. L. 1851 § 1, 1858 § 1. Ubetinget tabes Pensionsretten, naar Embedet forbrydes, s. L. 1851 § 5, 1858 § 7; og naar Embedsmanden afskediges paa Grund af Misligheder, der uden at medføre Embedets Forbrydelse svække den for hans Stilling nødvendige Agtelse og Tillid, bestemmes hans Pension ikke i Henhold til Pensionslovens almindelige Regler, men beroer paa den lovgivende Magts Bestemmelse, s. L. 1851 § 6, 1858 § 8. Med Hensyn til Fortolkningen af disse Forskrifter henvises til Statsforvaltningsretten, jfr. Høiesteretstidende 1862. 578, Rigsraadstidende 3 Session 1286 ff., Anhang B 411—34. Om den Pensionsret, der udenfor Grundlovens Forskrifter er tillagt visse Funktionairer, s. Lov 1851 §§ 1, 2, Lov 1858 §§ 1, 2, om de særegne Regler for Ministres Pension s. Lov 1858 § 3.

Hvor en lovbegrundet Pensionsret er tilstede, kan Pensionen ikke af Administrationen eller Rigsdagen vilkaarlig negtes eller fastsættes til et lavere Beløb, end det lovbestemte; men den Paagjældende kan i saa Fald gjøre sin Ret gjældende ved Domstolene, s. Lov 24. Febr. 1858 § 17, 4. Dec. 1863 § 19, Høiesteretstidende 1862. 579. Vel forudsætter Udbetalingen af Pensionen, ligesom af enhver anden Udgift, at Udgiften er hjemlet ved Finantsloven, s. Grl. § 49; men da der her er Tale om en lovhjemlet Udgift, er det ikke nødvendigt, at det enkelte Pensionsbeløb særlig er bevilget ved Finantsloven, naar denne kun overhovedet har bevilget et Beløb til Pensioner af den paagjældende Art, s. nedenfor i Læren om Finantsloven. Derimod er der Intet til Hinder for, at Pensionen kan fastsættes høiere end Pensionslovens almindelige Regler medføre; men dette bør da der er Spørgsmaal om en Afvigelse fra Pensionsloven, skee ved sædvanlig Lov og ikke ved Finantsloven, s. to Love 11. Marts 1862, Lov 16. April s. A., Love 12. og 31. Marts 1864, mfl. Ligeledes kan der ved Lov tillægges en Person en Pension eller Adgang til Pension, som ellers ikke vilde have tilkommet ham, s. Lov 26. Okt. 1865, 24. April 1860.

3. Grl. § 17 3die Stykke tillægger Kongen Ret til at forflytte Embedsmænd uden deres Samtykke. Begrebet Forflyttelse forudsætter en Udnævnelse til et andet Embede, hvorimod det ikke, som Ordets bogstavelige Betydning kunde synes at antyde, kommer i Betragtning, om der indtræder en Forandring af Opholdssted. En Forflyttelse maa derfor siges at finde Sted, selv om begge Embeder have deres Sæde paa samme Sted, medens der omvendt ikke er Tale om Forflyttelse, naar der anvises Embedsmanden en anden Bopæl indenfor hans Embedsdistrikt, eller naar det paalægges en Embedsmand, hvis Embede efter sin Beskaffenhed ikke har noget fast Sæde, at udføre sine Forretninger paa et andet Sted, f. Ex. naar en Officer hensættes til en anden Afdeling af samme Vaabenart, s. Lov om Hærens Ordning. 6. Juli 1867 § 116. I Tilfælde af den sidstnævnte Art maa Embedsmanden efterkomme det givne Paalæg uden derpaa at kunne støtte nogen Ret til Afsked med Pension. Efter den anførte Grundlovsbestemmelse har Kongen imidlertid ogsaa Ret til at foretage en egentlig Forflyttelse af Embedsmænd. En saadan kan betragtes som indeholdende dels en Afskedigelse fra det tidligere Embede, dels en Udnævnelse til et nyt, og denne Opfattelse ligger ogsaa til Grund for Bestemmelsen i Grl. § 17, idet denne tillægger Embedsmanden Valget mellem at modtage den nye Udnævnelse og at afslaae denne og modtage Afskedigelse fra det tidligere Embede, i hvilket sidste Tilfælde han har Krav paa Pension efter Pensionslovens almindelige Regler. Grl. § 17 betinger i Øvrigt Kongens Ret til at forflytte Embedsmanden uden hans Samtykke af, at denne ikke derved taber i Embedsindtægter; men en nærmere Indgaaen paa Fortolkningen af denne Bestemmelse og paa de Spørgsmaal, der kunne opstaae om Forholdet mellem det gamle og det nye Embede, om faste Indtægters Forhold til uvisse, om Bestemmelsens Anvendelighed med Hensyn til Embeder i Bilandene og Kolonierne osv., er uden praktisk Interesse, da saavel Regeringen, som den paagjældende Embedsmand i ethvert Tilfælde vil kunne fordre Sagens Afgjørelse ved Afskedigelse med Pension i Henhold til Pensionsloven. Det nævnte Tillæg var derfor ogsaa udeladt i Forfl. 1855 § 16 og Grl. 1863 § 14.

Fra Reglerne i Grl § 17 om Kongens Ret til at afskedige og forflytte Embedsmænd indeholder Grl. § 73 en Undtagelse, idet Dommerne ikke kunne afsættes uden ved Dom, ei heller forflyttes mod deres Ønske. Denne Undtagelse, der umiddelbart er knyttet til den foregaaende Forskrift om, at Dommerne i deres Kald alene have at rette sig efter Loven, sigter til at bevare Dommernes fuldstændige Uafhængighed, der ikke vilde være tilstrækkelig betrygget, hvis Regeringen kunde afskedige og forflytte dem paa samme Maade, som andre Embedsmænd, ligesom en saadan Ret for Regeringen heller ikke vilde stemme med Grl. § 2. I Almindelighed vil en Dommer altsaa ikke kunne miste sit Embede uden som Følge af en Forbrydelse, for hvilken Embedstab er foreskreven som Straf. Forsaavidt imidlertid en Dommer maatte gjøre sig skyldig i et Forhold af anden Beskaffenhed, der enten aldeles berøver ham den for hans Stilling nødvendige Agtelse og Tillid eller dog svækker denne, kan man paa den ene Side ikke lade ham beholde Embedet, og paa den anden Side er det uforeneligt med Grundlovens Ord at overlade det til Regeringen at afskedige ham, omend det paagjældende Forhold er konstateret ved Dom; thi ifølge Grl. § 73 kan han kun afsættes ved Dom. En saadan Ret synes end ikke at kunne tilkomme Regeringen, hvor den Straf, som ved Dommen er paalagt Dommeren, er af den Beskaffenhed, at den, saaledes som Strafarbeide eller længere Tids Fængsel, ligefrem forhindrer ham i at udføre de med Dommerembedet forbundne Forretninger. Der synes derfor ikke at være nogen anden Udvei, end at Domstolen enten ex officio eller paa Regeringens Andragende udtaler, at Vedkommende ikke kan beholde Embedet, saasom ved at kjende Regeringen berettiget til at afskedige ham. Hans Pension maa da efter Analogien af Pensionsloven 1851 § 6, 1858 § 8 bestemmes ved Lov, medmindre det paagjældende Forhold er af den Beskaffenhed, at det ubetinget berøver Embedsmanden den for hans Stilling nødvendige Tillid og Agtelse, i hvilket Tilfælde Meget taler for, at han slet ikke kan have Ret til nogen Pension^[2]). En lignende Fremgangsmaade maa uden Tvivl iagttages, naar en Dommer bliver sindssvag^[3]), eller af andre ham utilregnelige Grunde vedvarende sættes ud af Stand til at besørge sit Embedes Forretninger. Pensionen maa her bestemmes i Henhold til Pensionslovens almindelige Regler, idet der ikke haves tilstrækkelig Hjemmel til at anvende Analogien af Grl. § 73, 3. M.

Fra Reglen i Grl. § 73 om Dommernes Uafsættelighed er der gjort forskjellige Undtagelser. Som en saadan Undtagelse kan det nu ikke betragtes, at en Dommer kan af skediges ad administrativ Vei, naar han selv ansøger derom, idet det følger saavel af Øiemedet med Grl § 73, som af Udtrykket »afsættes«, at der kun tænkes paa Afskedigelse af Dommeren imod hans Vilke. Dommerens Pension vil her blive at bestemme i Henhold til Pensionslovens almindelige Regler. Forsaavidt Dommeren er over 65 Aar, kan der neppe tillægges ham noget Retskrav paa Bibeholdelsen af hans fulde Embedsindtægt, idet Grl. § 73, som nylig bemærket, ikke kan antages at tænke paa det her foreliggende Tilfælde; imidlertid maa Regeringen uden Tvivl være berettiget til ved Afskedigelsen at tillægge ham hans fulde Embedsindtægt i Pension. Som virkelige Undtagelser fra Hovedreglen i Grl. § 73 kan man derimod nævne følgende:

a. Den Dommer, der har fyldt sit 65de Aar, kan ifølge Grl. § 73, 3. M. frit afskediges af Regeringen. For at forebygge Misbrug har Grundloven imidlertid bestemt, at han ikke ved Afskedigelsen maa lide Tab af Indtægter. I dette Tilfælde vil altsaa det i Pensionsloven 5. Jan. 1851 § 4 fastsatte Pensionsmaximum kunne overskrides.

b. I de Tilfælde, hvor en Omordning af Domstolene finder Sted, og hvor der altsaa kan være en følelig Trang til Afskedigelser og Forflyttelser, ligesom Misbrug fra Regeringens Side mindre ere at befrygte, maa i Henhold til Grl. § 73, 2. M. den almindelige Regel i Grl. § 17 om Kongens Myndighed til at afskedige og forflytte Embedsmænd ogsaa komme til Anvendelse paa Dommere. Som Følge heraf ville i Tilfælde af Afskedigelse de Paagjældendes Pension eller Ventepenge blive at bestemme i Henhold til Reglerne i Pensionsloven 5. Jan. 1851, og den Dommer, der forflyttes, vil have Ret til at fordre Afsked med almindelig Pension. At den afskedigede Dommer i dette Tilfælde maatte være over 65 Aar, kan neppe berettige ham til at fordre sig sin fulde Embedsindtægt tillagt som Pension, s. Skrivelse 9. Marts 1852.

c. Med Hensyn til de nuværende Dommere, der tillige have administrative Forretninger, fastsætter Grl. 3. midl. Best, at Reglen i Grl. § 73 ikke skal komme til Anvendelse, hvorimod de almindelige Regler i Grl. § 17 og Pensions loven 5. Jan. 1851 blive at anvende. Denne omfattende Undtagelse, der indbefatter hele Underdommerklassen udenfor Kjøbenhavn, hidrører fra, at det paa Grund af de Paa gj ældendes Stilling som tillige administrative Embedsmænd ansaaes nødvendigt at indrømme Regeringen friere Hænder. Den vil i Øvrigt bortfalde, naar den ved Grl. § 71 bebudede Adskillelse mellem Retspleien og Forvaltningen maatte blive gjennemført.

Foruden den i Grl. § 73 fastsatte Undtagelse fra Kongens Ret til at afskedige og forflytte Embedsmænd kunne efter Grl. § 17, 4. Stykke andre Undtagelser for visse Klasser af Embedsmænd bestemmes ved Lov. De Forandringer af Hovedreglen om Kongens Ret til at afskedige eller forflytte Embedsmænd, der saaledes ved Lov iværksættes, maae altsaa stedse beholde Karakteren af Undtagelser, i hvilken Hen seende der i Øvrigt ikke udelukkende kan sees paa den paagjældende Embedsklasses Talrighed. Naar Grundlovens Udtryk synes at antyde, at Undtagelserne skulle være begrundede i Embedernes eiendommelige Natur, har det dog neppe været Meningen ubetinget at fastholde denne Fordring, jfr. ogsaa den forandrede Affattelse i Forfl. 1855 § 16, Grl. 1863 § 14. Der vilde saaledes neppe være Noget til Hinder for ved Lov at bestemme, at Embedsmænd ikke kunde afskediges eller forflyttes, saalænge de vare Medlemmer af Rigsdagen.

Som en anden Bestemmelse, der værner om Embedsmændenes Uafhængighed, kan nævnes Grl. § 56, hvorefter Embedsmænd, som vælges til Rigsdagsmænd, ikke behøve Regeringens Tilladelse til at modtage Valget. Endelig kan som en Bestemmelse, der angaaer Embedsmændenes Forhold, nævnes Grl. §58, 2. M.

1. Se Lov 26. Mai 1868 § 14.
   Udg. Anm.
2. Den nærmere Udvikling af dette Spergsmaal hører hjemme i Statsforvaltningsretten. See med Hensyn til Straf af offentligt Arbeide Rigsdagstidende 16. Session Anhang B 287.
3. Medens der i dette Tilfælde Intet vil være til Hinder for Dommerens Afskedigelse, naar han selv ansøger om sin Afsked, forudsat at denne Ansøgning kan antages at være underskrevet i en Tilstand, hvori han fuldstændig erkjender sammes Betydning, kan der derimod neppe tillægges den Værge, der i Tilfælde af hans Umyndiggørelse maatte blive ham beskikket, Myndighed til paa Dommerens Vegne at ansøge om hans Entledigelse.