Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 60

by Carl Georg Holck

§ 60. Om Kongens Myndighed ligeoverfor Statens Embedsmænd. A. Begrebet Embedsmand.

I Grundlovens § 17, s. Grl. 1849 § 22, Forfl. 1855 § 16, Grl. 1863 § 14, indeholdes forskjellige Bestemmelser om Kongens Ret til at ansætte, forflytte og afskedige Embedsmænd samt om Embedsmændenes grundlovmæssige Stilling, jfr. ogsaa Grl. §§ 56, 58, 73 og 3. midl. Best. Forinden vi imidlertid gaae over til Fremstillingen af disse Regler, vil det være hensigtsmæssigt, at undersøge, hvad der forstaaes ved en Embedsmand, og navnlig, i hvilken Betydning dette Ord er brugt i Grundloven.

Begrebet Embedsmand^[1]) kan bestemmes paa dobbelt Maade, dels materielt med Hensyn til de med Embedet forbundne Funktioner, dels formelt med Hensyn til, om den Paagj ældende har kongelig Udnævnelse til eller Stadfæstelse af sin Stilling. Bestemmes det materielt, kan det vel tages i en saa vid Betydning, at derunder indbefattes Enhver, som har Forretninger at udføre for en offentlig eller privat Institution^[2]), saasom en Kommune, en Stiftelse, s. alm. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 1, Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1 ; men i egentlig og sædvanlig Forstand tænkes dog ved Embeds mand nærmest paa en Statsembedsmand, hvorved uden Tvivl maa forstaaes Enhver, hvem det ved en særlig Akt af Statsmagten er overdraget at udføre Statens Forret ninger. I snevrere Forstand skjelner man atter mellem egentlige Embedsmænd og Bestillingsmænd, s. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 1, Straffelov 1866 §§ 98, 100—102, 144. Begrebet om en egentlig Embedsmand synes da at maatte bestemmes som den, hvem det af Statsmagten er overdraget selvstændig at virke for de egentlige Statsformaals Fremme, navnlig for Udførelsen og Overholdelsen af de Love og Retsforskrifter, ved hvilke Virksomheden for de forskjellige Statsformaal reguleres. Derimod er det neppe noget afgj ørende Kriterium, om det er betroet den Paagjældende at afgjøre de forefaldende Sager med juridisk Virkning. Paa den ene Side kan en saadan Myndighed i begrændset Omfang være betroet Personer, der utvivlsomt maae henregnes til Bestillingsmænd, saasom Toldassistenter, s. Straffelov 1866 § 100, smh. med Motiverne S. 134—35, paa den anden Side kan en slig Myndighed fremtræde som noget Underordnet og Akcessorisk ved egentlige Embeder, saasom med Hensyn til Officerer, Lærere, osv. Ved Bestillingsmænd forstaaes da saadanne Statsfunktionairer, der vel have at udføre Statens Forretninger, men som ikke selvstændig kunne virke for Statens Formaal, idet de væsentlig ere at betragte som Medhjælpere for de egentlige Embedsmænd og kun efter nærmere Instrux have at udføre et dem særlig overdraget Hverv eller visse mindre betydningsfulde Forretninger, saasom Politibetjente, Sognefogder, Toldassistenter, Skrivere, Bude, underordnede Expedienter, osv., s. Straffelov 1866 § 100, Motiverne S. 134, Lønningslov 31. Marts l860 § 4, 19. Febr. 1861 § 25, mfl. Begrebet Embedsmand maa vel adskilles fra Øvrighed, hvorved forstaaes saadanne Personer eller Autoriteter, der paa Statens Vegne kunne optræde befalende ligeoverfor Undersaatterne, s. Ørsteds Haandbog 3. B. 8 og Statsforvaltningsretten. Paa den ene Side tilkommer en saadan Myndighed ikke alle Embedsmænd, paa den anden Side kan den tilkomme Personer, der ikke kunne betragtes som Embedsmænd, saasom den tidligere patrimonielle Øvrighed.

Fra det sidstangivne Begreb om Embedsmænd maa derfor udsondres Følgende:

1. Bestillingsmænd, selv om der maatte være tillagt dem kongelig Bestalling, s. Straffelovens § 100, Motiverne S. 134.

2. De, der vel have at udføre Statens Forretninger, men hvis Hverv i saa Henseende ikke beroer paa en særlig Overdragelse fra Statsmagtens Side. Fra Begrebet Embedsmænd maatte derfor uden Tvivl udelukkes de tidligere patrimonielle Øvrigheder, hvis Adkomst til dømmende eller Øvrighedsmyndighed blot hvilede paa Besiddelsen af en fast Eiendom. Det Samme maatte vistnok gjælde om de Præster og Birkedommere, som i tidligere Tid udnævntes af de privilegerede Sædegaardseiere og Lensbesidderne, saa længe indtil kongelig Stadfæstelse blev foreskrevet ved Reskr. 1. Juli 1690, Fdn. 23. Mai 1696. Endelig maae ude lukkes de Personer, der ved at udføre Statens Forretninger kun opfylde en almindelig, personlig Borgerpligt, s. Lov om Kjøbenhavns Politi 11. Febr. 1863 § 13, Grl. § 90, Værnepligtslov 2. Marts 1861, Brandpolitilov s. D. § 33, Straffelov § 99, jfr. § 98. Disse Personer kunne end ikke betragtes som Bestillingsmænd, s. Straffelovens § 100. 2. M., der, selv hvor de ere tilkaldte af Retten eller Øvrigheden, kun med Hensyn til Strafbarheden at de mod dem udøvede Voldsgjerninger sætter dem lige med Bestillingsmænd. Ei heller kunne Medlemmerne af de politiske eller kommunale Repræsentationer betragtes som Embedsmænd, om de end undertiden i visse Henseender kunne blive at behandle efter lignende Regler, s. Straffelovens § 98. 3. M., jfr. § 95. Dette gjælder endog om de kongevalgte Medlemmer af Landsthinget, idet der ikke er nogen Anledning til paa Grund af den Omstændighed, at de udnævnes af Kongen, at betragte dem paa anden Maade end de øvrige Rigsdagsmedlemmer, fra hvilke deres Stilling kun i enkelte, bestemte Retninger er forskjellig, s. Grl. § 39. Medens det efter det Anførte uden Tvivl maa fordres, at Embedsmandens Hverv maa hvile paa en særlig Overdragelse fra Statsmagtens Side, er det ikke nødvendigt, at hans Beskikkelse skal udgaae fra Kongen eller dog Ministeriet, s. Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1. 3. M. Heller ikke er det nødvendigt, at Vedkommende udnævnes af Regeringen eller et af dennes Organer, naar han forsynes med Stadfæstelse af Regeringen, s. med Hensyn til Kjøbenhavns Borgemestre Kommunallov 4. Marts 1857 § 12.

3. Personer, der vel ere forsynede med Udnævnelse eller Stadfæstelse fra Statens og navnlig fra Kongens Side, men som ikke eller dog kun som noget Akcessorisk have at udføre egentlige Statsforretninger. Dette gjælder saaledes om Følgende:

a. Kommunale Embeds- og Bestillingsmænd, s. Fdn. 24 Okt. 1837 §§ 1, 25, Kommunallov 4. Marts 1857 §§ 12, 13, Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1 ; dog maa herved erindres, at disse tillige kunne være Statsembedsmænd, saasom Borgemestre, kongelige Raadmænd, osv.

b. Embedsmænd ved Stiftelser, der ikke virke for de egentlige Statsformaal, hvad enten de ere rent private eller have en vis halvoffentlig Karakter, s. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 1, Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1, Resol. 12. Sept. 1866, i D. T. 1866. 936, idet Forholdet mellem den Paagjældende og Stiftelsen nærmest maa opfattes som et Kontraktsforhold. Derimod maa Embedsmændene ved offentlige Stiftelser betragtes som virkelige Statsembedsmænd, naar Stiftelserne virke for de egentlige Statsformaal, i hvilken Henseende det vil tjene til Veiledning, om Stiftelsens Indtægter og Udgifter bestemmes ved Finantsloven, s. Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1.

c. Hofembedsmænd have i visse Henseender Lighed med egentlige Embedsmænd, saasom med Hensyn til Beskikkelsen, idet de udnævnes af Kongen, med Hensyn til Betingelserne, idet der udfordres Indfødsret, s. Fdn. 15. Jan. 1776 §§ 1, 8, med Hensyn til Adgang til Pension, s. Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 2, men i Øvrigt maae deres Forhold nærmest opfattes som et Kontraktsforhold.

d. Særlig Tvivl opstaaer med Hensyn til forskjellige Personer, hvis Hovedvirksomhed bestaaer i at drive et borgerligt Erhverv, men som tillige i forskjellige Retninger behandles efter lignende Regler, som Embedsmænd, saasom Sagførere, Landinspekteurer, Læger, Mæglere, mfl. Det kan saaledes bemærkes, at de Paagjældende maae have underkastet sig en vis Examen, at der meddeles dem kongelig Bestalling eller Konfirmation, s. Fdn. 22. Dec. 1808 § 1, Pl. 4. Sept. 1810, 21. Marts 1812, s. dog med Hensyn til Læger Fundats 7. Mai 1788 IV § 22, Reskr. 28. Aug. 1818, Pl. 30. Jan. 1838^[3]), at der i Reglen er tillagt dem offentlig Troværdighed, s. Fdn. 15. Dec. 1820 § 2, Stempellov 19. Febr. 1861 § 12, Værnepligtslov 2. Marts 1861 § 13, og at der paahviler dem Forpligtelse til at udføre visse Forretninger for det Offentlige, saasom Udførelsen af kriminelle og beneficerede Sager^[4]), Foretagelsen af Obduktioner, osv., i hvilket Fald de om de egentlige Embedsmænd gjældende Regler tildels maae blive anvendelige paa dem. Uagtet de paagjældende Personer efter det Anførte i forskjellige Retninger blive at behandle efter samme eller lignende Regler som de egentlige Embedsmænd, maa dog uden Tvivl den Omstændighed, at deres Hovedvirksomhed er af privat Natur, bevirke, at de rettest maae opfattes som en Art autoriserede Næringsdrivende. Kun Sagførerne, hvem der ogsaa ved Udførelsen af private Sager paahviler forskjellige, eiendommelige Forpligtelser mod det Offentlige, kan der maaske være Anledning til at betragte som virkelige Embedsmænd, hvilket Navn ogsaa oftere tillægges dem i Lovgivningen, s. Fdn. 15. Dec. 1820 § 2, Straffelovens § 226, mfl. I Øvrigt maa det erindres, at de paagjældende Personer kunne være ansatte som egentlige Embedsmænd, saasom Regeringsadvokater, Physici, Distriktslæger, osv.

e. En særegen Stilling indtage Præsterne ved de af Staten anerkjendte, fra Folkekirken afvigende Trossamfund, idet deres egentlige Hovedvirksomhed ikke vedkommer Staten, medens dog den dem tillagte, kongelige Stadfæstelse bevirker, at de med borgerlig Gyldighed kunne udføre kirkelige Handlinger og med offentlig Troværdighed føre Kirkebøger, s. Lov 13. April 1851 § 1, ligesom de ogsaa nyde enkelte andre Fortrin, s. Værnepligtslov 2. Marts 1861 § 4^[5]), jfr. ogsaa Lov om Adgang til Pension 24. April 1860.

I formel Forstand betegner Udtrykket Embedsmand eller navnlig kongelig Embedsmand Enhver, hvem det ved kongelig Udnævnelse eller Konfirmation er overdraget at udføre visse Forretninger, s. Grl. § 17. 1. M., Kassefdn. 8. Juli 1840 § 1, Stempellov 19. Febr. 1861 § 12, Fdn. 15. Dec. 1820 § 2, mfl. Det er altsaa nødvendigt, at den kongelige Bestalling eller Konfirmation paalægger Vedkommende Udførelsen af visse Forretninger, og de, der vel have kongelig Bestalling, men uden dertil knyttede Forretninger, saasom Rangspersoner, maae derfor udelukkes fra Begrebet. Fremdeles udelukkes de, hvem det af Statsmagten er overdraget at udføre visse Forretninger, selv om det er Statsforretninger, og selv om de med Hensyn til disses Udførelse indtage en selvstændigere Stilling, naar de dog ikke have kongelig Udnævnelse eller Konfirmation. Derimod indbefattes under det heromhandlede, formelle Begreb dels saadanne Bestillingsmænd, der have kongelig Udnævnelse, dels forskjellige af de ovenfor under Nr. 3 nævnte Personer, der ere forsynede med kongelig Udnævnelse eller Stadfæstelse, men som ikke eller dog kun som noget Akcessorisk have Statsforretninger at udføre, saasom Embedsmænd Ved Stiftelser, Landinspekteurer, visse kommunale Embedsmænd, osv. Med Hensyn til Hofembedsmænd gjør den Omstændighed, at deres Udnævnelse, der foregaaer uden ministeriel Kontrasignatur, ikke kan betragtes som en Regeringshandling, det tvivlsomt, om de kunne henregnes til kongelige Embedsmænd i denne Betydning af Ordet.

Endelig kunne begge de ovennævnte Begreber kombineres, saaledes at der ved Embedsmand i mest indskrænket Betydning forstaaes en Person, hvem det ved kongelig Udnævnelse eller Konfirmation er overdraget selvstændig at virke for de egentlige Statsformaal, s. Grl. § 17, 2det Stykke, Pensionslovs. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1. Den nyere Lovgivning stræber hen mod en saadan Sammensmeltning, og naar Grl. § 17, 2. M. bestemmer, at Forandringer i det Omfang, hvori Kongen besætter Embederne, kunne skee ved simpel Lov, er det uden Tvivl Grundlovens Mening, at den kongelige Udnævnelse skal forbindes med de egentlige Statsembeder og kun med disse, s. Lønningslov 31. Marts 1860 §§ 1—4, 19. Febr. 1861 §§ 25, 27, mfl.

Til Begrebet om en Embedsmand udfordres ikke, at han er udnævnt paa Livstid, ei heller, at han er fast ansat, s. Straffelovens § 144, 2. M., hvorimod Manglen af disse Momenter ganske vist kan bevirke, at den Paagjældende i forskjellige, vigtige Retninger kan blive at behandle efter andre Regler end andre Embedsmænd, s. Pensionslov 5. Jan. 1851 § 1, 24. Febr. 1858 § 1.

1. Den i ældre Love sædvanlige Betydning af Ordet som enstydigt med Haandværker, s. endnu L. 2—22—67, er nu ganske forsvunden.
2. Derimod kan Ordet ikke bruges om den, der har Forretninger at udfare for en privat Mand.
3. S. nu med Hensyn til Sagførere Lov 26. Mai 1868 § 1.
   Udg. Anm.
4. S. nu Lov 26. Mai 1868 §12.
   Udg. Anm.
5. S. nu Lov 6. Marts 1869 § 39.
   Udg. Anm.