Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 118

by Carl Georg Holck

§ 118. Fortsættelse. Om Modtagelse af Indtægter og Afholdelse af Udgifter, som ikke have Hjemmel i Finantsloven.

Det er i § 117 paavist, at Finantsloven er bindende i en dobbelt Retning, positivt, forsaavidt de bevilgede Indtægter og Udgifter bør finde Sted, negativt, forsaavidt ingen Indtægt eller Udgift bør finde Sted uden Hjemmel i Finantsloven. I førstnævnte Henseende opstaaer der ikke synderlig Tvivl. Regeringen er naturligvis forpligtet til at drage Omsorg for, at de bevilgede Indtægter indkomme, s. Grl. § 50, og kan paa Grund af Forsømmelse i saa Henseende drages til Ansvar, men behøver ikke at søge særlig Hjemmel, fordi der paa Grund af Forhold, over hvilke den ikke er Herre, indkommer Mindre, end paaregnet. De bevilgede Udgifter bør vel i Reglen ogsaa afholdes, men ligesom de bør undlades, naar de vise sig skadelige eller unyttige, saaledes maa Bedømmelsen heraf i det Hele overlades Regeringen, og Bevillingen fremtræder derfor nærmest som givende denne en Berettigelse.

Den anden Regel, at ingen Indtægt eller Udgift bør finde Sted uden Hjemmel i Finantsloven, giver derimod Anledning til forskjellige, tvivlsomme Spørgsmaal. ligheden opstaaer fornemmelig med Hensyn til Udgifterne, idet de Spørgsmaal, der kunne reises med Hensyn til Indtægterne, dels forekomme langt sjeldnere, dels i det Væsentlige knnne besvares efter lignende Regler, som de, der gjælde med Hensyn til Udgifterne. Vi skulle derfor i det Følgende kun beskjæftige os med de sidstnævnte

1. Grl. & 49 bestemmer, at ingen Udgift maa afholdes, som ikke har Hjemmel i Finantsloven^[1]) eller en Tillægsbevillingslov. Med Hensyn til det sidstnævnte Udtryk kan bemærkes, at det kan indtræde, at der paa en Tid, da Rigsdagen er samlet, viser sig Trang til Afholdelsen af nye Udgifter, der ikke ere hjemlede ved Finantsloven, og som, fordi denne allerede er vedtaget eller dog sin Tilendebringelse nær, ikke kunne optages i samme. I saa Fald kan der vedtages en Tillægsbevillingslov eller et Tillæg til Finantsloven , der bemyndiger Regeringen til at afholde slige Udgifter. Forskjellen mellem disse egentlige Tillægsbevillingslove og Efterbevillingslove, der gaae ud paa at billige allerede afholdte Udgifter, vil blive udviklet nedenfor. En saadan Tillægsbevillingslov maa da betragtes som en Del af Finantsloven, s. Grl. § 50, smh. med § 49, og behandles efter lignende Regler, som denne. Navnlig skal den behandles først i Folkethinget, s. Grl. § 48, hvorimod der naturligvis ikke bliver Spørgsmaal om noget Retskrav for den ordentlige Rigsdag paa, strax efterat samme er sat, at fordre en saadan Lov forelagt

Der opstaaer nu det Spørgsmaal, hvilke Udgifter der have Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov. Da efter det i § 117 Udviklede ikke blot Finantslovens Hovedsummer, men ogsaa de mere specielle Poster og efter Omstændighederne endog Underbilagene ere bindende, er den første Betingelse for, at Udgiften kan siges at være hjemlet ved Finantsloven, at der paa en enkelt, bestemt Konto i samme er bevilget Penge til det paagiældende Øiemed. Hvorvidt man i saa Henseende skal gaae i sine Fordringer, afhænger af den Specialitet, hvormed Finantsloven er affattet, i hvilken Henseende der kan være betydelig Forskjel mellem de forskjellige Klasser af Udgifter. Navnlig vil der under overordentlige Forhold, især Krigsforhold, være Grund til at bevilge en større, samlet Sum til et vist Fællesøiemed, s. f. Ex. Lov om Bevilling af overordentlige Udgifter 21. Dec. 1863, Lov om overordentlige Indtægter og Udgifter 12. Sept. 1864. I saadanne Tilfælde kunne de til det paagaeldende Fællesøiemed anvendte Udgifter ikke negtes at have Hjemmel i Finantsloven; men ligesom Regeringen ikke ved denne Form af Bevillingen fritages for sin Forpligtelse til at aflægge forsvarligt Regnskab, s. Rigsdagstidende: ordentlig Samling 1866-67 Anhang B Sp. 1084-85, saaledes bliver Regeringen naturligvis ogsaa ansvarlig, forsaavidt de bevilgede Pengemidler have været anvendte paa en ødsel og tiforsvarlig Maade. Forsaavidt da den bevilgede Sum ikke er overskreden, vil Udgiften i Almindelighed være tilstrækkelig hjemlet. Vel vil den selv i dette Tilfælde kunne mangle Hjemmel i Finantsloven, naar nemlig de for Summens Anvendelse fastsatte Regler ere fravegne, f. Ex. naar den Plan, i Henhold til hvilken et Bygningsarbeide er bevilget, i væsentlig Grad er forandret, men i Reglen vil det dog ikke være nødvendigt at søge nogen særlig, efterfølgende Hjemmel i Anledning af slige Afvigelser, hvorimod de ville være at afgjøre ved Rigsdagens Beslutning med Hensyn til Statsregnskabet, s. Grl. § 50.

Paa den anden Side vil Udgiften ofte kunne siges at være hjemlet ved Finantsloven, selv om den bevilgede Sum er overskreden. Finantsloven skal nemlig efter Grl. § 48 kun indeholde et Overslag, og det kan derfor ikke opstilles som nogen ubetinget Regel, at de i samme opførte Beløb ere bindende; om dette er Tilfældet, vil beroe paa en Undersøgelse af den paagjældende Bevillings Karakter.

For det Første maa Udgiften siges at være hjemlet ved Finantsloven, naar Bevillingen udtrykkelig er betegnet som kalkulatorisk, s. Finantslov 21. Mai 1867 § 22 mod Slutningen. Det Samme gjælder, naar Udgiften har Hjemmel i en almindelig Lov, f. Ex. en Pension, eller i en lovlig afsluttet Overenskomst, f. Ex. Renter og Afdrag paa Statsgjælden, eller i faststaaende, reglementariske Bestemmelser, som begrunde en retlig Adkomst for Trediemand til at fordre en vis Udbetaling, f. Ex. Reglerne om Præsters Pensionering, s. Lov 5. Jan. 1851 5 12, forsaavidt Finantsloven, saaledes som den bør gjøre, til det paagjældende Øiemed har bevilget et vist Beløb. De Udgiften her har sin egentlige Hjemmel i den paagiældende Lov, Overenskomst eller Regel, kan den i Finantsloven hertil opførte Sum nemlig kan betragtes som kalkulatorisk, s. Finantslov 21. Mai 1867 § 17, Rigsdagstidende 6. Session Anhang B Sp. 116-17. Skulde imidlertid Finantsloven ikke have bevilget noget Beløb til det omspurgte Øiemed, maa Udgiften ikke afholdes uden særlig Tillægsbevilling, thi den har i saa Fald ikke Hjemmel i Finantsloven, s. Grl. § 49. Endelig maa den samme Regel anvendes, naar Bevillingen, skjøndt den lyder paa, at en bestemt Sum maa anvendes til et vist Øiemed, dog i Virkeligheden maa siges at bevilge selve den paagjældende Ting, saa at den angivne Sum kun betegner den Pris, for hvilken Tingen ventes at kunne tilveiebringes , uden i saa Henseende at indeholde en bestemt Begrændsning, f. Ex. naar et vist Beløb bevilges til Anskaffelse af Brød eller Klæder til Soldater eller Straffanger, s. Finantslov 21. Mai 1867 § 22 mod Slutningen, Rigsdagstidende 6. Session Anhang B Sp. 118-19, D. T. 1861. 1155-56, Landkommunallov 6. Juli 1867 § 51. Gaaer Bevillingen derimod kun ud paa at bevilge Tingen, forsaavidt denne kan erholdes for den bevilgede Sum, er Tingens Anskaffelse kun hjemlet, naar Summen er tilstrækkelig hertil, hvilket navnlig hyppig vil gjælde med Hensyn til Opførelsen af nye Bygninger. Ligeledes er det klart, at Overskridelsen i intet Tilfælde kan ansees som hjemlet ved Finantsloven, naar den har sin Grund i en Afvigelse fra de ved denne foreskrevne eller forudsatte Regler for Gjenstandens Tilveiebringelse, saasom at denne ikke er anskaffet ved Licitation, eller at Bygningsplanen er fraveget.

2. Naar en Udgift efter det Ovenanførte ikke har Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, bliver det et Spørgsmaal, om den desuagtet gyldig kan afholdes, og i bekræftende Fald, under hvilke Betingelser. Efter Affattelsen af Grl. § 49 kunde det nu synes, at Afholdelsen af slige Udgifter var ubetinget udelukket, men dette kan aabenbart ikke være Grundlovens Mening og er i alt Fald aldrig antaget for at være dens Mening. Grl. § 48 betegner selv Finantsloven som et Overslag, og skjøndt dette Overslag vel i det Hele taget maa være bindende, ligger det dog uden Tvivl i det brugte Udtryk, at Afvigelser maae kunne finde Sted ikke blot med Hensyn til de bevilgede Udgifters Størrelse, men ogsaa med Hensyn til nye Udgifter. Denne Antagelse er saa meget naturligere, som der ikke paa Finantsloven opføres nogen Sum til uforudsete Udgifter i Almindelighed, men selv hvor en saadan Sum bevilges, ville Forholdene let kunne bevirke, at den viser sig utilstrækkelig. Det Anførte bestyrkes yderligere derved, at Grl. § 50, skjøndt den forudsætter, at der i Statsregnskabet kan forefindes Udgifter, som ere afholdte uden Hiemmel i Finantsloven , overlader Afgiørelsen til Rigsdagens Beslutning, uden ubetinget at foreskrive Ansvar for vedkommende Minister, s. ogsaa Koloniallov 27. Nov. 1863 § 60^[2]). Da det nu heller ikke kan være Meningen med de i Grl. § 49 tilføiede Udtryk »eller en Tillægsbevillingslov« , at der i ethvert Tilfælde, hvor Trang opstod til Afholdelsen af en i Finantsloven uhjemlet Udgift, forinden dennes Afholdelse skulde indhentes en særlig Tillægsbevilling, maa Betydningen af den i Grl. & 49 2. M. opstillede Regel indskrænkes dertil, at Udgifter, som ikke have Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, kun kunne afholdes undtagelsesvis under særegne Betingelser, og at de, selv hvor disse Betingelser ere tilstede, ikke i sig selv ere retsgyldige, men udkræve en efterfølgende Hjemmel.

Hvad nu angaaer Betingelserne for Afholdelsen af uhjemlede Udgifter, kunde den Omstændighed, at Finantsbudgettet og Tillægsbevillingerne affattes i Lovsform, synes at tale for, at Beslutningen om Udgiftens Afholdelse skulde tages i Form af en foreløbig Lov, der da i Overensstemmelse med Grl. § 25 maatte forelægges den næste Rigsdag til Beslutning, og i saa Fald maatte altsaa Reglerne i Grl. § 25 om Betingelserne for Udstedelsen af foreløbige Love ligefrem være anvendelige. Ligesom denne Form imidlertid for saa vidt vilde være mindre hensigtsmæssig, som den vilde give Udgiften en tilsyneladende Fasthed, som i Virkeligheden ikke tilkommer den, s. ovenfor § 53 Nr. 4, saaledes indeholder Grundloven i Øvrigt intet Spor til, at man har tænkt sig denne Udvei. Vi have allerede ovenfor, s. § 115, seet, at Reglen i Grl. § 25 ikke er anvendelig paa Finantsloven, og ei heller kan den Antagelse, at Kongen i Overensstemmelse med Grl. § 25 skulde have en ligefrem Ret til at udstede foreløbige Love om Afholdelsen af uhjemlede Udgifter, forenes med det ubetingede Forbud i Grl. § 49. Den nævnte Form har heller ikke været anvendt i Praxis. De positive Forskrifter i Forfl. 1855 § 54 og Grl. 1863 § 58 kunne naturligvis heller ikke ligefrem overføres paa de nuværende Forfatningsforhold, og navnlig er Forskriften om den særegne Maade, hvorpaa Beslutningen om Udgiftens Afholdelse skal forberedes og fattes, af rent positiv Natur. Imidlertid bestyrke de dog den Sætning, at Beslutningen om Afholdelse af uhjemlede Udgifter i det Væsentlige maa være knyttet til lignende Betingelser, som Udstedelsen af en foreløbig Lov, med hvilken samme ogsaa har den vigtige Eiendommelighed tilfælles, at den hviler paa Formodningen om Rigsdagens Samtykke. Man synes herefter at maatte fordre:

a)At Beslutningen fattes af Kongen, forsaavidt der ikke i saa Henseende. er overladt vedkommende Minister en særegen Myndighed, s. Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 56. Analogien af Grl. § 25 er vel ikke ubetinget bindende, da Kongen ikke i det foreliggende Tilfælde optræder som Lovgiver. Ligesom den nævnte Fordring imidlertid vistnok er grundet i Sagens Natur, saaledes gjaldt den allerede efter den ældre Ret, s. Beskr. 11. April 1841, og var ligeledes gjort gældende i Forfl. 1855 § 54 og Grl. 1863 § 58. At Rigsretsdommen 28. Febr. 1856 har forkastet denne Betingelses Nødvendighed, s. Beretning om Rigsrettens Forhandlinger S. 1004-7, jfr. S. 803ff., kan herefter neppe komme i Betragtning.^[3]

b)At Tilfældet er paatrængende, navnlig at Udgiften ikke uden væsentlig Skade kan opsættes, indtil Rigsdagen atter kommer sammen, s. Forfl. 1855 § 54, Grl. 1863 § 58 og ovenfor § 50. At sammenkalde Rigsdagen for at tage Beslutning om Udgiften vil vel være den rigtigste Fremgangsmaade, hvor der er Tale om meget betydelige Summer, men kan ingenlunde i Almindelighed fordres eller endog ansees for rigtigt.

c)At de Forhold, der foranledige Udgiften, ere uforudsete og navnlig ikke have foreligget Rigsdagen ved dens Votering over Finantsloven, s. ovenfor § 50. Herved udelukkes altsaa de Tilfælde, hvor Udgiften har sin Oprindelse fra de sædvanlige, ved Finantslovens Vedtagelse bekjendte Forhold, idet disse maae formodes at være tagne i Betragtning ved Rigsdagens Beslutning over Finantsloven. Fremdeles udelukkes de Tilfælde, hvor Udgiften foranlediges ved extraordinaire Forhold, som ved Finantslovens Vedtagelse forelaae Rigsdagen. Der vil derfor ikke gyldig kunne tages Beslutning om Afholdelse af en ved Finantsloven negtet Udgift, medmindre Forholdene have forandret sig, siden Rigsdagens Beslutning blev taget. Naar saaledes Rigsdagen har negtet en Bevilling til Foranstaltninger i Anledning af en befrygtet Koleraepidemi, fordi den anseer Frygten for ugrundet; vil den paagjældende Udgift trods Negtelsen kunne afholdes, saafremt Sygdommen virkelig maatte indtræde. Har det Tilfælde, der foranlediger Udgiften, vel været forudseet af Regeringen, men denne desuagtet ikke har begjæret nogen Bevilling af Rigsdagen, vil en saadan Fremgangsmaade vel kunne paadrage vedkommende Minister Ansvar, men selve Beslutningen om Udgiftens Afholdelse kan, saafremt virkelig en paatrængende Nødvendighed har været tilstede, neppe ansees for ulovlig.

d) At Rigsdagen ikke er samlet. Denne Fordring er vistnok begrundet i Sagens Natur, idet det, naar Rigsdagen er samlet, er Regeringens Pligt at søge den fornødne Bevilling hos denne^[4]), ligesom den ogsaa bestyrkes ved Forfl. 1855 § 54 og Grl. 1863 § 58, jfr. Grl. 1866 § 25, men i Øvrigt er denne Fordring ikke med Strenghed fastholdt fra Rigsdagens Side, s. Folkethingstidende 8. Session Sp. 3043.^[5]

e) Om end alle de nævnte Betingelser ere tilstede, er Udgiftens Afholdelse dog endnu ikke retfærdiggjort. Da Grl. § 49 ganske almindelig foreskriver, at ingen Udgift maa afholdes, som ikke har Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, indeholder Beslutningen om den uhjemlede Udgift, selv om denne er nok saa vel begrundet i Realiteten, og selv om det efter de foreliggende Forhold maa ansees for Regeringens ubetingede Pligt at foretage den, en formel Ulovlighed. Den er i saa Henseende skjellig fra den foreløbige Lov, til hvis Udstedelse Kongen under de i Grl. § 25 foreskrevne Betingelser har en ligefrem Berettigelse. For at hæve hin formelle Ulovlighed, for at tilveiebringe den manglende Hjemmel maa derfor fordres et nyt Faktum, og dette kan, da Beslutningen om Foretagelsen af den uhjemlede Udgift søger sin, om end ufuldstændige, Begrundelse i Formodningen om Rigsdagens Samtykke, ikke være Andet end en efterfølgende Billigelse af Rigsdagen. Da det nu væsentlig heroer paa Rigsdagens Bedømmelse, om de fornødne Betingelser for Udgiftens Lovlighed, og navnlig de under b og c omhandlede ere tilstede, vil Rigsdagens Billigelse fremtræde som den efterfølgende Hovedbetingelse for Udgiftens Lovlighed.

3.Vi have i det Foregaaende seet, at Beslutningen om at afholde en Udgift, som ikke har Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, formelt indeholder en Ulovlighed, at den derfor trænger til en efterfølgende Hiemmel, og at denne Hjemmel maa søges i en Beslutning af Rigsdagen, der gaaer ud paa at billige Udgiftens Afholdelse. Det bliver nu et Spørgsmaal, paa hvilken Maade og i hvilken Form denne Beslutning skal tilveiebringes.

Det er klart, at den manglende Hjemmel ikke kan tilveiebringes ved en Bevilling paa den næste Finantslov, da denne kun angaaer Statens Indægter og Udgifter i det bestemte, paafølgende Finantsaar, s. ovenfor § 114^[6]). Mere kunde tale for, at Grundlovens Mening havde været den, at Bestemmelse om Udgiftens Billigelse eller Forkastelse skulde tages ved den Beslutning, der efter Grl. § 50 af Rigsdagen skal fattes med Hensyn til Statsregnskabet. Ifølge Grl. § 50 skal nemlig Statsregnskabets Behandling af Rigsdagen forberedes ved en forudgaaende Prøvelse af de af begge Thing valgte Statsrevisorer, og til disses Opgave hører det navnlig at paasee, at ingen Udgift udenfor Finantsloven har fundet Sted. Da Regnskabets Afiæggelse og Gjennemsyn imidlertid medtager længere Tid, og det er uhensigtsmæssigt, at Overskridelser af Finantsloveng navnlig naar de ere af større Betydenhed, henstaae uberigtigede i længere Tid, har der i Praxis udviklet sig den Regel, at Spørgsmaalet om slige Udgifter bringes for Rigsdagen ved et Forslag til en særegen, saakaldet Tillægsbevillingslov, s. Finantslov 23. Jan. 1862 § 16. En saadan Lov, der korrektere betegnes som en Efterbevillingslov, er væsentlig forskjellig saavel fra selve Finantsloven, som fra de tidligere omhandlede, egentlige Tillægsbevillingslove, skjøndt den, som bemærket, hyppig betegnes med samme Navn, som disse, og Udgifter, der foreligge til Efterbevilling, jevnlig opføres i samme Lov, som Udgifter, paa hvilke der skal erhverves egentlig Tillægsbevilling, s. f. Ex. Lov om Tillægsbevilling 3. Mai 1867. Ved den egentlige Tillægsbevillingslov er den omspurgte Udgift endnu ikke afholdt; den fremtræder derfor kun som Overslag, og Rigsdagen kan fuldstændig frit afgjøre, om den vil bevilge eller negte Beløbet. Bevilger den Udgiften, foreligger der et Tillæg til Finantsloven, i Medfør af hvilket Udgiften fuldstændig gyldig kan afholdes; negter den Udgiften, er det hermed afgjort, at Udgiften ikke maa afholdes, og videre Skridt ere ikke fornødne. Ved Efterbevillingsloven er Udgiften derimod allerede afholdt, og heraf følger, dels at den ikke fremtræder som Overslag, men som bestemt angiven Udgift, dels at Rigsdagens Beslutningsmyndighed, skjøndt formelt ubegrændset, reelt er væsentlig indskrænket, ligesom selve Beslutningen faaer en anden Karakter end ved Tillægsbevillingsloven. Bevilges Udgiften, foreligger der ikke en Bevilling i sædvaan Forstand, nemlig en Bemyndigelse til den paagiældende Udgifts Afholdelse, men Beslutningen har mere Karakteren af en Indemnitet i Anledning af det begaaede, formelle Grundlovsbrud, en Frafaldelse af det Krav, som paa Grund heraf kunde reises. Negtes Udgiften, er Sagen ikke hermed bragt tilende, men der maa gjøres positive Skridt for at restituere den tidligere Tilstand. Efterbevillingsloven kunde maaskee snarere betragtes som en anteciperet Regnskabsdecision, men adskiller sig i Øvrigt ogsaa fra denne i flere væsentlige Henseender. Den fremtræder saaledes som Lov, medens Decisionen fremtræder som Rigsdagsbeslutning , den gaaer ud paa at bevilge en i Finantsloven uhjemlet Udgift, medens Statsregnskabets Behandling nærmest har til Formaal at kontrollere de bevilgede Summers forsvarlige Anvendelse, og endelig gaaer den ikkun ud paa at hjemle Udgiften i det Hele taget, og udelukker derfor ikke en senere Decision om Summernes Anvendelse.

Det kunde ved første Øiekast synes, at den omhandlede Praxis, at de uden Hjemmel i Finantsloven afholdte Udgifter senere hjemles ved en særlig Tillægs- eller Efterbevillingslov, havde faaet en udtrykkelig, grundlovmæssig Stadfæstelse ved Grl. § 49, idet denne, efter at have bestemt, at ingen Udgift maa afholdes, som ikke har Hjemmel i Finantsloven, tilføier »eller i en Tillægsbevillingslov«, hvilke Ord ikke fandtes i Bestemmelsens Kilde, Grl. 1849 § 52. Skjøndt det nu vilde have været ret naturligt, om Grundloven havde givet en udtrykkelig Stadfæstelse af den omhandlede Praxis, kan en saadan dog ikke søges i Grl. § 49. Denne Paragraph indeholder nemlig et Forbud mod Afholdelsen af Udgifter, som ikke ere hjemlede paa den i samme angivne Maade, men da Efterbevillingsloven gaaer ud paa at billige Udgifter, som allerede ere afholdte, vilde det være meningsløst at forbyde Afholdelsen af Udgifter, som ikke have Hjemmel i en saadan, eller at tillade Afholdelsen af Udgifter, som have Hjemme] i Efterbevillingsloven. Grl. § 49 kan derfor kun sigte til love i egentlig Forstand^[7]), der gaae ud paa at bevilge Udgifter, som endnu ikke ere afholdte, og som Følge heraf kan Reglen i Grl. § 48, at Forslag til Tillægsbevillingslovene behandles først i Folkethinget, ogsaa kun sigte til disse.

Forslaget til Efterbevillingsloven bliver i det Hele at behandle paa samme Maade, som andre Lovforslag. Da den positive Bestemmelse i Grl. § 48 efter det nys Bemærkede ikke kan antages at sigte til Efterbevillingslove, og disse derhos efter det tidligere Udviklede ere saa forskjellige fra Finantsloven og Tillægsbevillingsloven, at en analogisk Anvendelse ikke er berettiget, maa Forslaget til disse Love kunne behandles først saavel i Landsthinget, som i Folkethinget. Imidlertid maa Reglen i Grl. § 48. 2. M. ligefrem komme til Anvendelse, hvor det samme Lovforslag omfatter baade afholdte og ikke afholdte Udgifter, og navnlig ogsaa, hvor den enkelte Udgift, som Lovforslaget angaaer, kun tildels er afholdt^[8]). Derimod maa det uden Tvivl fordres , at Efterbevillingslovforslaget saa snart som muligt bringes for Rigsdagen, s. Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 § 6, og der haves neppe Føie til i Mangel af positiv Bestemmelse at udsætte Afgjørelsen til Rigsdagens næste ordentlige Samling, S. som Undtagelse Finantslov 23. Jan. 1862 § 16.

4. Der bliver endelig Spørgsmaal om Betydningen og Virkningen af den af Rigsdagen fattede Beslutning med Hensyn til den i Finantsloven uhjemlede Udgift. Forsaavidt denne Beslutning fattes ved Behandlingen af Statsregnskabet, s. Grl. § 50, bliver den at omhandle nedenfor, og vi skulle derfor her kun beskjæilrige os med samme, forsaavidt den tages med Hensyn til et indbragt Lovforslag om Efterbevilling. Saafremt dette nu vedtages af Rigsdagen og stadfæstes af Kongen, maa Udgiften ansees som tilstrækkelig hjemlet paa samme Maade, som om den var bevilget ved Finantsloven eller en egentlig Tillægsbevillingslov. Herved udelukkes altsaa ikke, at Rigsdagen ved den senere Behandling af Statsregnskabet kan negte at lade Udgiften passere, fordi det oplyses, at Summen ikke har været anvendt paa tilbørlig Maade; thi dette er ikke Andet, end hvad der ogsaa kan Skee med Hensyn til de ved Finantsloven bevilgede Summer. Forkastes derimod Efterbevillingen, behøver dette ikke nødvendigvis at have sin Grund i, at Rigsdagen vil negte sin Billigelse af den afholdte Udgift, men kan hidrøre fra, at den anseer Efterbevillingen for ufornøden, idet Udgiften allerede maa antages for hjemlet ved Finantsloven , eller at den ikke finder Forholdene saa tilstrækkelig oplyste, at den nu vil tage Beslutning i Sagen og derfor foretrækker at udsætte den til Statsregnskabets Behandling. I disse Tilfælde har Sagen altsaa ingen Vanskelighed.

Derimod opstaaer der betydeng Tvivl, naar Efterbevillingen ligefrem forkastes af Rigsdagen, i hvilken Henseende den i et af Rigsdagens Thing skete Forkastelse er tilstrækkelig. I dette Tilfælde er saa Meget klart, at Udgiften ikke har opnaaet den fornødne Hjemmel, og forsaavidt den for en Del ikke maatte være afholdt, er det afgjort, at den ikke maa afholdes, idet Efterbevillingsloven da for denne Dels Vedkommende har Karakteren af en virkelig Tillægsbevillingslov. Fremdeles er det indlysende, at den tagne Beslutning ikke umiddelbart kan exekveres, men maa søges gjennemført ved Domstolene og navnlig ved Rigsretten. Derimod er det tvivlsomt, hvilken Betydning Rigsdagens Afgjørelse i dette Tilfælde har for Rigsretten

Betragter man Grundlovens Bestemmelser i og for sig. synes det efter disse, der ikke omtale noget Efterbevillingssystem, at være den nærmest liggende Opfattelse, at Udgiften paa den ene Side betragtes som uhjemlet, men paa den anden Side den stedfundne Forkastelse ikke betragtes som definitivt afgjørende, idet den endelige Beslutning om, hvad der i saa Henseende skal foretages, udsættes til Behandlingen af Statsregnskabet for det paagjældende Aar, hvoraf da vilde følge, at et Erstatningsansvar ikke for Tiden med Nytte kunde gjøres giældende. Herfor kan navnlig anføres, at Grl. § 50 forudsætter, at der i Statsregnskabet forefindes Udgifter, som ikke ere hiemlede ved Fmantsloven, og at Spørgsmaalet om disse afgiøres ved Rigsdagens Beslutning med Hensyn til Statsregnskabet. Vilde man nu end i Øvrigt betragte Efterbevillingen som en anteciperet Decision, kan denne Betragtningsmaade dog ikke fastholdes i Tilfælde af dens Forkastelse, da denne ikke skeer ved en Beslutning af Rigsdagen som saadan, men ved Beslutning af et enkelt Thing. Ligesom der nu efter den modsatte Anskuelse vilde fremkomme en besynderlig Forskjel mellem de Tilfælde, der afgjordes ved Behandlingen af et Efterbevillingslovforslag, og dem, der udsattes til Behandlingen af Statsregnskabet, idet i første Tilfælde det enkelte Things Beslutning blev afgiørende, medens i det andet Afgjørelsen kun kunde skee ved en af begge Rigsdagens Afdelinger vedtagen, overensstemmende Beslutning, saaledes vilde hin Antagelse endog medføre ligefremme, praktiske Vanskeligheder, nemlig i det Tilfælde, at Landsthinget negtede en Efterbevilling, som billigedes af Folkethinget, idet Landsthinget i saa Fald vilde være ude af Stand til at fremtvinge en Ministeranklage, s. Grl. § 14.

Imidlertid kunne Grundlovens Bestemmelser ogsaa forstaaes paa den Maade, at Spørgsmaalet om de uden Hjemmel i Finantsloven afholdte Udgifter kun da bliver at afgiøre ved Rigsdagens Beslutning med Hensyn til Statsregnskabet, naar de ikke allerede tidligere ere bragte for Rigsdagen og her have fundet deres Afgjørelse. Denne Opfattelse synes saa meget mere retfærdiggjort, som den ved Statsregnskabets Behandling stedfindende Afgjørelse efter sin Natur nærmest maa angaae det Spørgsmaal, om de ved Finantsloven bevilgede Summer have været anvendte paa rette Maade, medens en Bevilling af Summer, der ikke have Hjemmel i Finantsloven, efter Grundsætningerne i Grl. §§ 48 og 49 maa tilkomne den lovgivende Magt. Det vilde derhos være meget uhensigtsmæssigt, om Ansvaret for Afholdelsen af uhjemlede Udgifter først skulde kunne gjøres gjældende mod Ministeren efter længere Tids Forløb, eller om en Adskillelse af Erstatnings- og Strafansvaret skulde finde Sted. Efterat Praxis, støttet paa de anførte Betragtninger, har indført Efterbevillingssystemet, vil en negtet Efterbevilling i Reglen blive ledsaget af en Ministeranklage, og Retten vil da ikke kunne udskyde Spørgsmaalet om Erstatningsansvaret til Afgørelse ved Statsregnskabet. Den Forskjel, som herefter opstaaer mellem de Tilfælde, hvor Spørgsmaalet afgjøres ved Forkastelse af Efterbevillingen, og dem, hvor det udsættes til Afgiørelse ved Statsregnskabet, er vel noget anomal, men finder dog sin Forklaring deri, at det paagiældende Thing eller begge Thing i sidstnævnte Tilfælde give Afkald paa deres Ret til strax ensidig at afgøre Spørgsmaalet. Kun i det ovennævnte Tilfælde, hvor Landsthinget negter en Efterbevilling, som Folkethinget billiger, opstaaer der en virkelig Anomali, idet man her neppe kan antage Spørgsmaalet for afgiort ved Landsthingets Negtelse, hvorimod man maa udsætte dets Afgiørelse til Behandlingen af Statsregnskabet; men denne Anomali har sin Grund i, at Anklagemyndigheden kun er tillagt Kongen og Folkethinget, ikke Landsthinget, s. Grl. § 14^[9])

Forsaavidt nu Spørgsmaalet om den Udgift, hvis Efterbevilling er negtet, bringes for Rigsretten i Form af en Ministeranklage, vil Rigsretten, hvad Strafansvaret angaaer, i det Hele taget have selvstændigat paakjende de fore- liggende Fakta. Med Hensyn til Erstatningsansvaret vil Rigsretten ligeledes selvstændig have at paakjende om der foreligger en formel Lovovertrædelse, naavnlig om Udgiften har Hjemmel i Finantlsloven eller en Tillægsbevillingslov, og om den i benegtende Fald senere er bleven hjemlet. Endelig maa Rigsretten ogsaa kunne afgjøre, om Betingelserne for Udgiftens Lovlighed ere tilstede, forsaavidt disse beroe paa, at Beslutningen er fattet af Kongen, og at Rigsdagen ikke har været samlet^[10])

Derimod synes Rigsretten ikke selvstændig at kunne bedømme, om der har været en paatrængende Nødvendighed for Udgiftens Afholdelse eller endog, om denne har været hensigtsmæssig^[11]), men i saa Henseende maa den uden Tvivl betragte Spørgsmaalet som afgjort ved Rigsdagens Negtelse af Efterbevillingen^[12]). Den omspurgte Udgift er nemlig efter Forudsætningen uden Hjemmel i Finantsloven eller Tillægsbevillingsloven, og slige Udgifter maae efter Grl. § 49 ikke afholdes. Kan det nu end indrømmes, at saadanne Udgifter under visse Omstændigheder maae kunne foretages, og at det endog kan være Regeringens Pligt at foretage dem, saa synes dette dog kun at kunne støttes paa Formodningen om et Samtykke fra Rigsdagen, hvem Bevillingsmyndigheden tilkommer med Hensyn til alle Statens Udgifter, og som derfor ogsaa maa være udelukkende petent til at bedømme, om de foreliggende Omstændigheder indeholdt tilstrækkelig Grund for Regeringen til paa egen Haand at tage Beslutning om Udgiftens Afholdelse. Svigter denne Formodning, og dertil er det tilstrækkeligt, at et enkelt Thing siger Nei til Efterbevillingen, bortfalder hermed den absolute Betingelse for Udgiftens Lovlighed; den maa da betragtes som ikke skeet, og den ved dens Foretagelse forandrede Tilstand bør saa vidt muligt retitueres. Forskjellen mellem det Tilfælde, hvor Udgiften endnu ikke er afholdt, i hvilket Fald Negtelsen utvivlsomt har den Virkning, at den ikke maa afholdes, og det nærværende Tilfælde er kun den, at Rollerne ere ombyttede, saaledes at Rigsdagen, som før paastod den bestaaende Tilstand opretholdt, nu fordrer den restitueret, og den stedfundne Forandring i de faktiske Forhold synes ikke at kunne medføre en saa væsentlig Omskiftning af Retsforholdets Karakter, at det nu skulde tilkomme en anden Autoritet at træffe den Afgørelse, som tidligere tilkom Rigsdagen. Grundlovens Regel er, at ingen Udgift maa afholdes uden Rigsdagens Bevilling; men vilde man indrømme Rigsretten Myndighed til selvstændig at afgjøre Spørgsmaalet om Udgiftens Nødvendighed, kom man herved i Virkeligheden til at tillægge denne Ret en bevilgende Myndighed ikke blot ved Siden af, men endog over Rigsdagen, s. Rigsdagstidende 8. Session Anhang B Sp. 224. Forsaavidt man imod den her forsvarede Anskuelse har paaberaabt sig Analogien af de privatretlige Regler om Fuldmagt og negotiorum gestio, s. Rigsdagstidende 8. Session Anhang B Sp. 228-29, kan man, selv afseet fra, at en Overførelse af Reglerne om privatretlige Forhold paa det foreliggende, ganske eiendommelige, statsretlige Forhold ingenlunde ubetinget kan tilstedes, hertil bemærke, at der i nærværende Tilfælde ved den i Grl. § 49 udtalte Regel foreligger et ubetinget Forbud fra Mandantens Side mod Udgiftens Afholdelse. Ligesaalidt kommer det i Betragtning, at Rigsretten ifølge Grl. §§ 14 og 69 paakjender de mod Ministrene for deres Embedsførelse anlagte Sager. medens Folkethinget kun har Ret til at tiltale Ministrene, s. Rigsdagstidende paa ovenanførte Sted Sp. 230, thi herved udelukkes ikke, at Rigsretten i visse Henseender kan være bunden til at bygge sin Dom paa et givet Grundlag.

Efter det Anførte maa det derfor uden Tvivl' statueres, at Rigsretten med Hensyn til Spørgsmaalet om Udgiftens Nødvendighed ligefrem maa lægge den stedfundne Forka- stelse til Grund. Det synes end ikke foreneligt med Grl. § 49, at Rigsretten, medens den maa ansee Udgiftens objektive Unødvendighed for godtg'ort ved Rigsdagens Forkastelse, selvstændig undersøger det Spørgsmaal , om denne Unød- vendighed har været vedkommende Minister indlysende, om altsaa Handlingen har været ham tilregnelig. Grundloven opstiller nemlig ikke den Regel, at Regeringen har Ret til uden Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov at foretage nø dven dige Udgifter, men den forbyder Afhol- delsen af enhver Udgift, som ikke er hjemlet paa den an- givne Maade. Det er altsaa bestandig den Minister, der foretager en saadan Udgift, indlysende, at han begaaer en formel Ulovlighed, og at den eneste Maade, hvorpaa denne kan blive legaliseret, er ved en efterfølgende Bevilling fra Rigsdagens Side, og for saa vidt er Handlingen ham stedse tilregnelig.

Det kan ganske vist omtvistes, om den her opstillede Regel i politisk Henseende er hensigtsmæssig, og det maa indrømmes, at den paagjældende Minister, naar Rigsdagen misbruger sin Myndighed, kan komme i en meget uheldig Stilling, s. Rigsdagstidende 8. Session Anhang B Sp. 229-32; men ligesom Rigsdagens Hensyn til sin egen Værdighed vil yde Garanti mod slige Misbrug, saaledes kunne Hensyn af denne Art ikke komme i Betragtning mod Grundlovens positive Regel. At denne ikke kan forstaaes paa anden Maade end den her angivne, bestyrkes i høi Grad derved, at den nu- gældende Grl. § 49 gentager Reglen i Grl. 1849 § 52 uden, saaledes som Ford. 1855 § 54 og Grl. 1863 § 58, at modificere den ved at tillægge Kongen en forfatningsmæssig Ret til under visse Betingelser at beslutte Afholdelsen af Udgifter, der ikke have Hjemmel i de finantsielle Love.

Selv om man imidlertid maatte nære Betænkelighed ved at lade de ovenanførte Betragtninger ganske i Almindelighed være afgiørende, maa dog i alt Fald saa Meget staae fast, at Afholdelsen af Udgifter, som Rigsdagen har negtet, paafører et ubetinget Erstatningsansvar, s. dog Rigsretsdommen 28. Febr. 1856 i Beretning om Rigsrettens Forhandlinger Sp. 1004-7

Paa den anden Side maa den opstillede Hovedregel uden Tvivl undergives enkelte Modifikationer. Saaledes synes Afholdelsen af Udgifter, der vare hjemlede ved en Lov, Overenskomst eller faststaaende, reglementarisk Bestemmelse, som gav vedkommende Private en ligefrem Retsfordring paa Statskassen, ikke at kunne paadrage Ministeren Erstatningsansvar^[13]), om end det hertil begjærede Beløb er bleven negtet paa Finantsloven, thi ved Afholdelsen af slige Udgifter kan der ikke antages at være paaført Statskassen nogen virkelig Skade. Derhos vil det mod Ministeren reiste Erstatningssøgsmaal efter Omstændighederne kunne mødes med den Indsigelse, at Statskassen for de af holdte Udgifter har erholdt et Vederlag, der maa afdrages i Erstatningsfordringen eller endog kan bringe denne til at bortfalde.

Noget tvivlsommere stiller Forholdet sig ligeoverfor den Private, til hvem Penge ere udbetalte uden Hjemmel i de finantsielle Love. Er Udbetalingen udtrykkelig knyttet til den Forudsætning, at det fornødne Beløb bevilges af Rigsdagen, er det øiensynligt, at Pengene maa kunne søges tilbage ^[14]), naar denne Forudsætning slaaer feil. I modsat Fald kunde vel Endel tale for at antage Udbetalingen for stiltiende knyttet til hin Forudsætning, men dette Synspunkt vil dog vistnok kun undtagelsesvis kunne gjøres gjældende. I Almindelighed synes den Private at maatte kunne møde det mod ham anlagte Tilbagebetalingssøgsmaal med den Indsigelse, at han, der har forhandlet med Finantsernes lovlige Bestyrelse, ikke kan være pligtig at undersøge det ofte tvivlsomme Spørgsmal om Regeringens Kompetence. I alt Fald vil en Tilbagesøgning ikke kunne finde Sted, hvor den Paagjældende var i Besiddelse af en Ret, der støttede sig paa en Lov eller lignende fast Bestemmelse. Derhos vil han, selv om en Tilbagesøgning admitteres, jevnlig kunne fremsætte den ovennævnte Indsigelse om, at Staten har erholdt Vederlag for Udgifterne og derfor, hvis Tilbagesøgningen indrømmedes, vilde berige sig paa hans Bekostning.

Anm. I Rigsdagens 8de Session indbragte en Folkethingsmand et Lovforslag om Ministrenes Ansvarlighed med Hensyn til Overskridelser af Finantsloven, der gik ud paa at ordne de omhandlede, forviklede Forhold ved faste Regler, men som, skjøndt det blev vedtaget i Folkethinget, ikke førte til noget endeligt Resultat. Jfr. nærmere Forhandlingerne om dette Lovforslag i Folkethingstidende 8. Session Sp. 413-46, 2992-3080, 3211-48, Landsthingstidende Sp. 1110-26, Anhang A Sp. 725-28, Anhang B Sp.223-32.

1. Den Undtagelse fra den tilsvarende Regel iGrl. 1849 § 52. som efter Grundlovsbest. 29. Aug. 1855 § 4 fandt Sted med Hensyn til Kongerigets Tilskud til Monarkiets eller Danmark-Slesvigs Deficit, er bortfalden ved Grundlovsbest. 28. Juli 1866.
2. Forsaavidt. denne Lov erklærer Tillægsbeviliing for unødvendig. om Udgiften er hjemlet ved bestaaende Love eller lignende Regler, der mase ansees for gjældende, indtil de forandres ad Lovgivningsveiea. afviger den derimod fra den kongerigske Statsret.
3. Rettebladet: "Det iagttages ingenlunde ubetinget at erhverve Kongen Resolution."
4. De Betænkellgheder, som kunne fremkaldes ved den dermed forbundne Offentlighed. kunne, i alt Fald tildels, fjernes ved at lade Sagen behandle i et hemmeligt Møde, s. Grl. § 65.
5. Rettebladet: "Denne Fordring gjøres practisk slet ikke."
6. Naar det i Finantslov 26. Marts 1852 § 28, til hvis Bestemmelser de senere Finantslove og navnlig Finantslov 21. Mai 1867 § 28 henvise. foreskrivee, at enhver i Aarets Løb indtraadt Gage eller Gageforbedring, som ikke har sin Grund i særlig Gagelov, forbeholdes Stadfæstelse ved den paafølgende Finantslov, sigtes herved vistnok ikke til en Billigelse af den allerede afholdte Udgift, men til en Billigelse at samme for Fremtiden.
7. Et Andet er, at det man siges at stemme med Grundsætningen i Grl. §49, at den efterfølgende Hjemme! for den allerede afholdte Udgift tilveiebringes af samme Statsmyndighed som den forudgsaende.
8. Praxis samles sædvanlig Udgifter af begge Slags i en Lov.
9. Forsaavidt Kongen efter at have skiftet Ministre lod de tidligere Ministre anklage for Rigsretten paa Grund af de uhjemlede Udgifter, som Folkethinget havde billiget, men Landsthinget negtet, kan der derfor spørges, om ikke Landsthingets Negtelse maatte være afgjørende med Hensyn til Erstatningaapørgemaalet.
10. Saafremt man antager, at Rigsretten er bunden ved Rigsdagens Negtelse af Efterbevillingen, vil det nævnte Spørgsmaal i Øvrigt ikke faae nogen praktisk Betydning med Hensyn til Erstatningsansvaret.
11. Se dog Rigsretsdom 28. Febr. 1856 i Beretning om Rigsrettens Forhandlinger, Sp. 1004-7.
12. Anderledes stillede Sagen sig efter Grl. 1863 § 58, hvorefter den af Kongen tagne Beslutning om Afholdelsen af uhjemlede Udgifter alene skulde forelægges Folkethinget, og dettes Afgjørelse alene gaae ud paa, om der for Rigsretten skulde gjøres noget Ansvar gjældende mod de Ministre, der havde medunderskrevet Beslutningen.
13. Om en saadan Fremgangsmaade kan paadrage Ministrene Strafansvar, er et andet Spørgsmaal.
14. At Søgsmaslet til Tilbagebetaling maa anlægges ved den Sagsøgtes sædvanlige Værneting, og ikke ved Rigsretten, er en Selvfølge.