Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 119

by Carl Georg Holck

§ 119. Om Finantslovens Forhold til den øvrige Lovgivning.

Af det Ovenanførte fremgaaer det, at Finantsloven, skjøndt den i Formen fremtræder som Lov, i mange væsentlige Henseender er forskjellig fra andre Love. Vi have saaledes seet, at dens Indhold i og for sig ikke hører til Lovgivningens Omraade, at den i formel Henseende har ikke uvæsentlige Eiendommeligheder, og at den navnlig ikke kan gives som foreløbig Lov, at dens Varighed er begrændset til en kort Tid, ved hvis Udløb den af sig selv bortfalder, og at endelig dens Betydning for Statslivet og dens Virkninger ere af ganske eiendommelig Natur. Denne Omstændighed er af væsentlig Betydning, naar der spørges om Finantslovens Forhold til andre Love.

Paa Grund af Finantslovens Karakter som indeholdende et Overslag over Statens Indtægter og Udgifter vil den paa mange Mander komme i Berøring med den øvrige Lovgivning, idet en stor Del af denne gaaer ud paa at bestemme Statens Indtægter og Udgifter. Forholdet mellem disse Love og Finantsloven maa da opfattes paa den Maade, at Lovgivningsmagten ved hine har udtalt som sin Villie, at de paagjældende Indtægter skulle tilkomme og de paagiældende Udgifter paahvile Statskassen, medens Finantsloven skal give den formelle Bemyndigelse til at oppebære Indtægterne og afholde Udgifterne i det bestemte Finantsaar.

Der kan imidlertid spørges, om den lovgivende Magt ikke er berettiget til, forsaavidt en særlig Trang dertil maatte vise sig, ved Finantsloven at gjøre Forandring i hine Love eller de i dem grundede Rettigheder eller Forpligtelser. Herfor lader sig anføre, at enhver Lov kan forandres eller ophæves ved en anden Lov, hvilket ifølge Grl. § 47 navnlig ogsaa gjælder om Skattelovene, og at Finantsloven ikke blot i Grundloven er betegnet som Lov, men derhos bliver til ved en Samvirken mellem de samme tre Faktorer, der deltage i Lovgivningen overhovedet. Under en modsat Forudsætning vil Finantslovens Behandling for en meget stor Del blive betydningsløs, hvilket navnlig gælder om næsten hele Indtægtssiden, og man vil i Virkeligheden tvertimod Grundlovens Ord og Hensigt for en væsentlig Del af Statsindtægternes og Statsudgifternes Vedkommende faae et Normalbudget.

Det reiste Spørgsmaal indbefatter i Virkeligheden to forskjellige. Man kan for det Første spørge, om Finantsloven gyldig kan negte en Indtægts- eller Udgiftspost, som er begrundet i en sædvanlig Lov, og hvilken Betydning der maa tillægges en saadan Negtelse, og dernæst kan man spørge, om en udtrykkelig Bestemmelse i Finantsloven, hvorved en ældre Indtægts- eller Udgiftslov eller en i samme begrundet Ret eller Forpligtelse forandres eller ophæves, kan ansees for gyldig.

Hvad det første Spørgsmaal angaaer, maa den Omstændighed, at vor Grundlov ikke anerkjender noget faststaaende Normalbudget, men at hver enkelt Indtægts- og Udgiftspost forelægges Rigsdagen til Votering, have til Følge, at ethvert Thing har en formel Ret til at negte saavel hele Finantsloven, som hver enkelt Post i samme. Ligesom imidlertid den Fremgangsmaade at forkaste hele Finantsloven ikke bør anvendes, uden hvor Konflikten mellem Rigsdagen og Regeringen er naaet til en saadan Høide, at en Udsoning ikke længere er mulig, og selv i dette Tilfælde er et Middel af meget tvivlsomt Værd, saaledes maa en Negtelse af saadanne Indtægts- eller Udgiftsposter, der utvivlsomt flyde af de bestaaende Indtægts- eller Udgiftslove, i det Væsentlige betragtes fra samme Synspunkt Er det tvivlsomt, om den foreslaaede Indtægts- eller Udgiftspost har Hjemmel i den paagiældende Lov, stiller Sagen sig anderledes, idet Rigsdagen i saa Fald er fuldstændig berettiget til at give sin Anskuelse om, at den paagiældende Post mangler Hjemmel i Loven, Udtryk ved at negte samme. Negtelsen har i disse Tilfælde den Virkning, at de negtede Indtægter ikke maa modtages og de negtede Udgifter ikke afholdes, medmindre særlig Hjemmel dertil erhverves. Derimod har den ingenlunde den Virkning, at de Love, paa hvilke Indtægten eller Udgiften støttes, eller de paa disse Love grundede Rettigheder eller Forpligtelser skulde falde bort. For Skatternes Vedkommende følger det vel af Grl. § 49 , at Regeringen ikke maa foretage noget Skridt til deres Inddrivelse, før Finantsloven er vedtaget, men selve Skattelovene blive bestaaende, og de af samme flydende Skatteforpligtelser vedblive ligeledes og kunne senere gjøres gældende, naar fornøden Hjemmel erholdes, s. ovenfor § 117. Angaaer Negtelsen et Udgiftsbeløb, til hvilket en Privat mener at have en lovbestemt Ret, afskæres denne ikke heller ved Negtelsen fra at gjøre sin formentlige Ret gjældende ved Domstolene, ligesaalidt som disse derved udelukkes fra at give Dom over Statskassen, s. Juridisk Ugeskrift 1864. 549, Høiesteretstidende 1865. 137 , 1866. 172. Dog pleie Domstolene ikke at forsyne en saadan Dom med Exekutionstermin og Tvangsklausul, og Dommen vil derfor ikke kunne exekveres i Statskassen, s. ovenfor § 72 i Slutningen. Har da den Private erholdt Dom over Statskassen, maa Lovgivningsmagten ansees for pligtig at bevilge det fornødne Beløb ved Finantsloven , men ligesom Lovgivningsmagten naturligvis ikke ved Dom kan tvinges hertil, saaledes synes ogsaa efter Grl. § 49 den ifølge Dommen fornødne Udbetaling ikke at burde finde Sted, før Udgiften er bevilget ved den nye Finantslov eller en Tillægsbevillingslov. Er der ingen Tvivl om, at den foreslaaede Indtægts- eller Udgiftspost har Hjemmel i Lovgivningen, maa Rigsdagen ansees for ligefrem forpligtet til at bevilge samme. Rigsdagen kan vel benytte sin formelle Ret til at negte hver enkelt Post i Finantsloven, men en Benyttelse af denne Ret med Hensyn til lovbestemte Indtægter eller Udgifter maa betragtes som en partiel Negtelse af Finantsloven, der i Almindelighed vil medføre Rigsdagens Opløsning og en ny Forelæggelse af Finantsloven.

De anførte Sætninger have deres Hjemmel i Finantslovens eiendommelige Natur. Finantsloven har nemlig ifølge Grl. §§ 48 og 49 sin bestemt begrændsede Opgave, som bestaaer i at fastsætte et Overslag over Statens Indtægter og Udgifter og derved give Regeringen Hjemmel til Skatterne Opkrævning og Udgifternes Afholdelse, og den er aldeles ikke bestemt til at forandre de bestaaende, almindelige eller særlige Love, s. Juridisk Ugeskrift 1864 S. 552-53. Hjemmelen for de omspurgte Rettigheder og Forpligtelser ligger ikke i Finantsloven, men i den sædvanlige, vedvarende Lov, og ligesom deres Gyldighed ikke er betinget ved en Stadfæstelse paa Finantsloven, saaledes kan den ved samme skete Negtelse ikke heller antages at aflicere samme. En saadan Antagelse har saa meget Mere imod sig, som man, skjøndt Finantsloven udgaaer fra de samme Lovgivningsfaktorer, som de sædvanlige Love, ingenlunde med Hensyn til de ved samme behandlede Spørgsmaal har den samme Garanti for en rolig og grundig Overveielse, som ved de sædvanlige Love. Finantsloven maa nemlig nødvendigvis bringes til Veie inden en kort, begrændset Tid, og det enkelte Thing, navnlig Folkethinget, hvor den først behandles, kan derfor ved en ensidig Fastholden af sine Fordringer udøve; et overordentlig stærkt Tryk paa de andre Lovgivningsfaktorer, saa at den for lovgivningens heldige Virksomhed saa nødvendige Ligevægt og Bo gaaer tabt. At Finantslovens og navnlig Indtægtssidens Behandling skulde blive betydningsløs, og at man i Virkeligheden vilde faae et Normalbudget, naar Rigsdagen ved Finantslovens Behandling ansees for pligtig at lægge de bestaaende Indtægts- og Udgiftslove til Grund, kan ingenlunde indrømmes. Foruden at ethvert Thing, som ovenfor berørt, har en formel Ret til at negte hver enkelt Post i Finantsloven, giver denne Lovs Behandling Rigsdagen Leilighed til at blive opmærksom paa de Forandringer i Indtægts- og Udgiftslovgivningen, der kunde være ønskelige, og disse kunne da foretages gjennem sædvanlige Love, paa hvis Resultater Finantsloven kan bygge. At i Øvrigt en meget stor Del af Finantslovens Indhold maa betragtes som noget Faststaaende, der ikke fornuftigvis kan negtes, er ganske begrundet i Forholdets Natur.

Betydelig tvivlsommere er det Spørgsmaal, om Finantsloven ved en udtrykkelig Bestemmelse kan Ophæve eller forandre bestaaende Love om Statens Indtægter eller Udgifter eller de i dem grundede Rettigheder og Forpligtelsen At den ikke bør gjøre det, er vistnok temmelig klart. De samme Betragtninger om Finantslovens begrændsede opgave og det Tryk, som ved dens Tilveiebringelse hviler paa de enkelte Lovgivningsfaktorer, tale i ligesaa høi eller høiere Grad mod en udtrykkelig Forandring af sædvanlige Love, som mod en middelbar Lammelse af deres Virksomhed. Derimod er det tvivlsommere, om Finantsloven overhovedet kan foretage en Forandring af den omhandlede Beskaffenhed. Det maa nemlig erindres, at man ikke uden Videre fra den Omstændighed, at en Lov kan forandres eller ophæves ved en anden Lov, er beføiet til at slutte, at det ogsaa kan skee ved Finantsloven. Finantsloven er nemlig, skjøndt den efter Grundlovens positive Bestemmelse fremtræder i Lovsform, i Virkeligheden saa forskjellig fra andre Love, at man ingenlunde ligefrem kan overføre de om disse gældende Regler paa Finantsloven, og navnlig ikke uden Videre kan antage Finantsloven for indbefattet under Ordet Lov, naar det, saaledes som i Grl. § 47, bestemmes, at et vist Forhold skal ordnes ved Lov. Hvad særlig Skattelove angaaer, blev det ogsaa paa den grundlovgivende Rigsforsamling skarpt udtalt af Udvalgets Ordfører, at disse ikke kunde forandres ved den aarlige Finantslov, og det var endog med særligt Hensyn hertil, at der til Udkastets Bestemmelse om, at ingen Skat kunde paalægges uden ved Lov, i Grl. 1849 § 51 blev tilføiet, at den heller ikke kunde forandres eller ophæves uden ved Lov, ligesom ogsaa Udkastets Bestemmelse om Finantslovens Betydning med Hensyn til Skatternes Opkrævning fik en forandret Affattelse, s. Rigsdagstidende 1848-49. Sp. 3274-75, jfr. 3282-83.

Det er dog tvivlsomt, om de anførte Grunde ere ganske afgjørende. Det kan dog ikke negtes, at Finantsloven, der vedtages af de samme Faktorer, som medvirke ved Tilveiebringelsen af sædvanlige Love, er en Lov, om den end i mange Retninger er forskjellig fra sædvanlige Love, og den maa derfor kunne indbefattes under Udtrykket Lov, naar der ikke paavises afgørende Grunde for at udelukke den fra samme^[1]). Det maa nu vistnok ansees for godtgjort, at det er urigtigt og uhensigtsmæssigt at benytte Finantsloven til at forandre almindelige Love, og at en saadan Fremgangsmaade derfor ikke bør anvendes, men videre synes man heller ikke at kunne gaae. Værnet mod hin urigtige Fremgangsmaade maa søges deri, at Landsthinget forkaster alle Bestemmelser, der indeholde en Forandring i de bestaaende Love eller paa anden Maade gaae udenfor Finantslovens Opgave, og at Regeringen i fornødent Fald opløser Rigsdagen og forelægger Finantsloven paany; men der synes ikke at være tilstrækkelig Grund til at betegne en Bestemmelse af omhandlede Beskaffenhed, naar den først engang er kommet ind i Loven, som ligefrem ugyldig og navnlig at tillægge Domstolene Myndighed til at tilsidesætte den, forsaavidt Spørgsmaalet kan komme under deres Paakjendelse^[2]). Til i den omhandlede Henseende at gjøre Forskjel paa Skattelove og andre Indtægts- eller Udgiftelove er der vistnok ikke tilstrækkelig Grund.

Forskjelligt fra det hidtil omhandlede Spørgsmaal er det, om en sædvanlig Lov kan tilstede, at der ved Finantsloven gjøres Forandring i sammes Bestemmelser, eller overlade det til Finantsloven at træffe en eller anden Bestemmelse, som er nødvendig til Fuldstændiggjørelse af Lovens Forskrifter. Ligesom man ikke kan betvivle Gyldigheden af en saadan Fremgangsmaade, saaledes er den ogsaa forbunden med langt mindre Betænkelighed end den ovenfor omhandlede, s. Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 § 8. 2. M. Dog bør den benyttes med Varsomhed, og navnlig kan det ikke antages for rigtigt, at en Skattelov overlader det til Finantsloven aarlig at bestemme, med hvor stort et Beløb Skatten skal Opkræves, s. Rigsdagstidende: ordentlig Samling 1866-67, Anhang B Sp. 945-46. Jfr. ogsaa Fdn. 29. Sept. 1841 § 17 c og d, som er bortfalden ved Lov 21. Juni 1867 § 16.

De opstillede Regler om Finantslovens Forhold til sædvanlige Love om Statens Indtægter og Udgifter komme i det Væsentlige ogsaa til Anvendelse paa dens Forhold til lovlig afsluttede Overenskomster, f. Ex. om Statsgjældens Forrentning og Afbetaling, og faststaaende, reglementariske Bestemmelser, der give Trediemand et Retskrav paa Statskassen. Ogsaa disse bør uforandrede lægges til Grund for Behandlingen af Finantsloven, og den blotte Negtelse af det paagjældende Beløb afskærer ikke den Private fra at gjøre sin formentlige Ret mod Statskassen giældende ved Domstolene; men ligesom Beløbet dog ikke maa afholdes, forinden det har faaet Hjemmel ved Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, saaledes kan, da vor Grundlov ikke giver nogen almindelig Beskyttelse for velerhvervede Rettigheder, en udtrykkelig Bestemmelse i Finantsloven, der tilintetgiør den paagiældende Ret, ikke erklæres for ugyldig, om den end maa betegnes som uretfærdig.

Medens Finantsloven efter det Anførte med Hensyn til de ældre Love, der angaae Statens Indtægter og Udgifter, simpelthen har at opføre de deri hjemlede Summer, Opstaaer Vanskelighed med Hensyn til de Lovforslag, der forelægges og vedtages i samme Session, som Finantsloven, idet det ved Finantslovens Affattelse ikke kan vides, om og i hvilken Skikkelse de ville blive vedtagne og stadfæstede og man saaledes for disse Indtægters og Udgifters Vedkommende kommer til at savne den ifølge Grl. § 49 fornødne Hjemmel i Finantsloven.

Den paapegede Ulempe søgte Folkethinget i sin Tid at afhjælpe ved til de paagiældende Love at føie en Paragraph, der udtrykkelig bevilgede de med Loven forbundne Udgifter^[3]) for det vedkommende Finantsaar. Herved formentes det, at Loven blev betegnet som en Del af Finantsloven, og at Grundlovens Forskrift saaledes fyldestgjordes, og herpaa støttedes da atter den Paastand, at alle Love, der medførte Udgifter, skulde behandles efter samme Regler, som den egentlige Finantslov, og navnlig forelægges først i Folketbinget. Forsaavidt de desuagtet forelagdes først i Landsthinget, hævdede Folkethinget sin formentlige Ret ved at tilføie den omtalte Bevillingsparagraph og derved nødvendiggjøre Lovens Tilbagesendelse til Landsthinget, s. Grl. 1849 § 57, jfr. Grl. 1866 § 53. Den omtalte Fremgangsmaade iagttages temmelig regelmæssig med Hensyn til de i Aarene 1857 og 1858 udkomne Udgiftslove, s. Lovsamlingen.

De anførte Sætninger kunne imidlertid ikke billiges. Naar Grl. 55 48 og 49 tale om Finantsloven, tænke de herved, som deres Indhold tydelig viser, kun paa den ene, store Lov, der indeholder et Overslag over samtlige Statens Indtægter og Udgifter. Ved Tillægsbevillingslove^[4]) tænkes paa saadanne Love, der slutte sig til Finantsloven og gaae ud paa at bevilge saadanne Indtægter og Udgifter, som af en eller anden Grund ikke have faaet Hjemmel i Finantsloven; men da disse Love fremtræde som et Tillæg til eller en Del af Finantsloven, maa der om dem gælde det Samme, som om denne Lov, nemlig at det ikke er deres Bestemmelse at give Forskrifter af almindeligt Lovgivningsindhold eller administrative Forskrifter, men kun at fastsætte et Overslag over de Statsindtægter og Statsudgifter, der ikke ere blevne hjemlede ved Finantsloven. Ligesom man derfor ikke kan antage de ovenfor omhandlede Udgiftslove for umiddelbart indbefattede under Grl. §§ 48 og 49, saaledes foreligger der heller ikke tilstrækkelig Grund til en udvidende Fortolkning eller analogisk Anvendelse af disse Bestemmelser og navnlig af Forskriften i Grl. § 48. 2. M. Det fremgaaer tilstrækkelig klart af Grl. §§ 47 og 50, smh. med § 48. 2. M. , at det ingenlunde er Grundlovens Regel, at enhver Sag, der vedrører Indtægter eller Udgifter, skal behandles først i Folkethinget; og ligesom Bestemmelsen i Grl. § 23 om Kongens Ret til at fremsætte Forslag til Love for Rigsdagen, altsaa saavel for Landsthinget, som for Folkethinget, ikke kan indskrænkes yderligere, end den positive Bætemmelse i Grl. § 48. 2. M. medfører, kan man heller ikke uden Vilkaarlighed erklære den ved Grl. § 44 ogsaa Landsthinget tillagte Ret til at foreslaae Love for uanvendelig med Hensyn til Love, der angaae et maaske i Forhold til Lovens øvrige Betydning ganske underordnet Udgiftsspørgsmaal. Konsekventsen af den omspurgte Ordning vilde være den, at Folkethinget tvertimod Grundlovens Hensigt fik en overveiende Indflydelse paa en Mængde Love, hvis finantsielle Betydning maaskee var overmaade ringe, og at Landsthinget i Slutningen af Sessionen vilde blive overlæsset med Arbeide, medens det i Begyndelsen havde været næsten uden Beskjæftigelse. Endelig vilde Forskriften i Grl. § 49, at ingen Udgift maa afholdes uden Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, neppe kunne ansees for fyldestgiort ved en Udgiftslov af den omtalte Beskaffenhed, medmindre det i alt Fald godtgjordes, at det var umuligt, umiddelbart at fyldestgjøre den nævnte Forskrift, men en saadan Umulighed foreligger, som strax vil sees, ikke.

Efterat Landsthinget nemlig havde begyndt i den oftnævnte Fremgangsmaade at see et Overgreb fra Folkethingets Side og paa Grund heraf stadig forkastet den af Folkethinget i Udgiftslove tilføiede Bevillingsparagraph. kom det til en Overenskomst mellem begge Rigsdagens Afdelinger, som uden Tvivl hviler paa en korrekt Opfattelse af Forholdets Beskalfenhed. I Finantslovudkastet indsættes nemlig en Paragraph, Bevillingsparagraphen i egentlig Forstand, der bevilger de med de forelagte Lovforslag forbundne Udgifter under Forudsætning af, at Forslagene erholde Lovskraft for det paagjældende Finantsaar, og under Finantslovens Behandling udfyldes da de ved de enkelte Loves Behandling vedtagne Summer og henføres til de paagjældende Konti i Finantsloven. Opnaaes dette fuldstændig, er der intet Videre at foretage, idet Udgifterne da have erholdt Hjemmel i Finantsloven, og ligesaalidt bliver der Spørgsmaal om yderligere Skridt, naar lovforslagene ikke erholde Lovskraft, s. Finantslove 17. Marts 1865 § 14, 16. Febr. 1866 § 13, 21. Mai 1867 § 27. Opnaaes den omspurgte Udfyldning derimod ikke fuldstændig, bliver der paa de vedkommende Beløb at erhverve Tillægs- eller Efterbevilling, hvortil Forslag forelægges den næste ordentlige Rigsdag, s. Finantslove 19. Febr. 1861 § 16, 23. Jan. 1862 § 16.

Forsaavidt en foreløbig Lov medfører Udgifter, er naturligvis Bestemmelsen i selve den foreløbige Lov ikke tilstrækkelig til at skaffe Udgifterne den efter Grl. § 49 fornødne Hjemmel. Forsaavidt de derfor ikke forinden deres Afholdelse erholde Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, maa der paa samme erhverves Efterbevilling, som vil kunne gives i Forbindelse med den foreløbige Lovs Stadfæstelse. At Udgiften, saa længe den ikke har opnaaet saadan Hjemmel, ikke kan antages ved den benyttede Lovsform at have erholdt større Fasthed, end om Bestemmelsen om dens Af boldelse var taget ved en simpel Beslutning af den udøvende Magt, og at navnlig Ministeriets Ansvar i Tilfælde af Efterbevillingens Negtelse vil blive det samme, som i det sidstnævnte Tilfælde, er allerede tidligere bemærket, s. ovenfor § 53 Nr. 4 og § 118 Nr. 4.

Saafremt der ved Bevillinger, som Regeringen efter Grl. § 27 er berettiget til at meddele, foraarsages Udgifter, synes Forholdet at maatte behandles paa samme Maade, som om Udgiften var hjemlet ved Lov eller anden faststaaende Bestemmelse, saa at Efterbevilling bliver unødvendig, saafremt Finantsloven til det omspurgte Øiemed har bevilget en vis Sum, men ellers maa udkræves.

1. Det kan i saa Henseende erindres, at Grunden til, at Finantsloven ikke kan udstedes som foreløbig Lov. ikke ligger i. at den ikke kan indbefattes under Udtrykket »Love« i Grl. § 25. men at en saadan Fremgangsmaade vilde stride mod Grundloven, navnlig Grl. §§ 48, 49, s. ovenfor § 115.
2. Saafremt man antager, at Domstolene overhovedet ikke kunne bedømme Spørgsmaal om sædvanlige Loves Forenelighed med Grundloven, er det en Selvfølge, at der heller ikke i dette Tilfælde kan tillægges dem en saadan Myndighed.
3. Om indtægter bliver der sjeldnere Spørgsmaal.
4. Om disse fandtes i Øvrigt ingen udtrykkelig Bestemmelse i Grl. 1849 i 52.