Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 26
Den nugjældende danske Statsforfatningsret.
Indledning. Om Forfatningsrettens Kilder og Litteratur.
§ 26. Grundlove.
Ved en Grundlov bør uden Tvivl forstaaes en Lov, der ved særegne Bestemmelser er beskyttet mod Forandring, saa at den ikke kan forandres paa samme Maade som en almindelig Lov. Den Beskyttelse mod Forandring, der herefter, udkræves til Begrebet Grundlov, kan enten søges deri, at Lovens Indhold ganske eller tildels erklæres for uforanderligt, s. Kongelov 14. Nov. 1665 Præmisserne og § 3, eller deri, at Loven kun kan forandres under Iagttagelse af en særegen, formel Fremgangsmaade, s. Grl. 28. Juli 1866 § 95, eller i begge Dele i Forening, s. Kongeriget Norges Grundlov 17. Mai og 4. Nov. 1814 § 112.[1])
Forsaavidt Garantien søges i, at Lovens Indhold erklæres for uforanderligt, kan en saadan Erklæring imidlertid ikke have den Virkning, at Loven aldrig skulde kunne forandres; thi den ene Generation er ikke berettiget til at binde den efterfølgende Generations Frihed til selvstændig at ordne sine Forhold. Paa den anden Side kan en saadan Erklæring ikke betragtes som betydningsløs, og den maa derfor uden Tvivl opfattes saaledes, at den paagjældende Lov kun kan forandres paa samme Maade, paa hvilken den er bleven til, eller hvis der tillige er foreskrevet særegne Former for Foretagelsen af Grundlovsforandringer, under Iagttagelse af disse, s. ovenfor § 4.
Søges Garantien mod Lovens Forandring i Fastsættelsen af særegne Former, hvorunder denne skal foretages, maa det uden Tvivl være tilstrækkeligt, at der i saa Henseende stilles strengere Fordringer til Grundlovens Forandring, end til Forandringer af almindelige Love, uden at der kan lægges Vægt paa, om de foreskrevne Former i større eller mindre Grad vanskeliggjøre Grundlovsforandringens Gjennemførelse. Faktisk vil vel en Lov, der uden synderlig Vanskelighed kan forandres, baade i sig selv og i Reglen ogsaa i den almindelige Bevidsthed savne den Urokkelighed, som man er tilbøielig til at tænke sig knyttet til Begrebet Grundlov, men foruden at den bedste Garanti mod Forandring dog altid vil ligge i Lovens eget Værd og den Tilslutning, den finder hos Folket, vil den Omstændighed, at Loven ikke kan forandres paa samme Maade som andre Love, i retlig Henseende give den en saa væsentlig Eiendommelighed, at den bør udsondres fra disse og henføres til Begrebet Grundlov. Dog vil det uden Tvivl ikke være tilstrækkeligt til at karakterisere en Lov som Grundlov, at den ikke kan forandres ved foreløbig Lov, s. Fdn. 15.Febr. 1854 § 28, 11. Juni 1854 § 24, 26. Juli 1854 § 28, jfr. § 24; thi en saadan Forandring vil ogsaa ved sædvanlige Love fremtræde med Karakteren af en Undtagelse.
Efter det Ovenanførte vil det ikke være tilstrækkeligt til at betegne en Lov som Grundlov, at den angaaer Forfatningsforholdene. Snarere kunde der spørges, om dette Moment ikke tillige maatte udkræves til Begrebet. Det maa nu vistnok ogsaa indrømmes, at man til en Grundlov i statsretlig Forstand, hvorom her alene er Tale, maa fordre, at den angaaer Statens Forfatningsforhold, saa at f. Ex. Oktroi 4. Juli 1818, der i Præmisserne betegner sig som Nationalbankens Grundlov, ikke, fordi den i Forhold til Interessenterne paa bindende Maade fastsætter Bankens Retsforhold, kan betegnes som en Grundlov i statsretlig Forstand,[2]) men da Begrebet om, hvad der henhører til Statens Forfatningsforhold, ikke i sin Almindelighed kan opstilles med fuldkommen Bestemthed og til en vis Grad endog vil afhænge af, hvilke Gjenstande Grundloven har inddraget under sin Ordning, jfr. ovenfor § 1, vil der dog neppe være Anledning til at optage dette Moment i Begrebet.
Det har fremdeles været meget almindeligt til Begrebet Grundlov at fordre, at Loven umiddelbart eller middelbart skulde hvile paa en Overenskomst mellem Konge og Folk, s. Ørsteds Haandbog I 129, 134, Schlegels Statsret I 241, Larsens samlede Skrifter I 2. 14 og I 3. 20. Hermed var det nu uden Tvivl ikke Meningen at udtale, at Lovens Gyldighed skulde beroe paa en saadan Overenskomst, eller at negte, at en af Regenten ensidig oktroieret Lov eller Forordning, selv om den angik Forfatningsforholdene, efter Omstændighederne kunde have samme Gyldighed som andre Love, men det antoges at følge af Lovens ensidige Oprindelse, at den ikke kunde have den Urokkelighed, som Begrebet Grundlov fordrer. Ganske afseet fra, at den anførte Begrebsbestemmelse i alt Fald i republikanske Stater maatte undergaae en væsentlig Modifikation, kan den selv i monarkiske Stater neppe billiges. Det skal vel indrømmes, at den Omstændighed, at Folket har deltaget i Forfatningens Affattelse, vil give en betydelig forstærket, moralsk og politisk Garanti for dennes Varighed i Modsætning til den af Souverainen ensidig udstedte Forfatning, men ligesom Styrken af denne Garanti væsentlig vil afhænge af den Maade, hvorpaa Folket ved Forfatningsværket har været repræsenteret, og af forskjellige andre Omstændigheder, saaledes ville de Retsregler, som gjælde om den ved særegne Bestemmelser mod Forandring sikkrede Lov være ganske de samme, hvad enten den ensidig er udstedt af Souverainen, eller den er tilveiebragt ved en Overenskomst mellem denne og Folket, og der sees derfor ikke nogen Grund til i retlig Henseende at udsondre den paa sidst nævnte Maade tilveiebragte Lov som et særeget Begreb. Et Andet er, at den positive Forfatningsordning kan medføre, at en Grundlov ikke retsgyldig kan udstedes af Souverainen paa egen Haand, s. Grl. 28. Juli 1866 § 95, men da dette efter vor Grundlov ogsaa er den almindelige Regel med Hensyn til andre Love, s. Grl. 1866 §§ 1, 2, 24, jfr. § 25, ligger der heller ikke heri nogen Grund til at optage det omspurgte Moment i Begrebet. Endelig kan det neppe udelukke en Lov fra Begrebet Grundlov, at den kun er givet for et vist bestemt Tidsrum, s. dog Larsens samlede Skrifter I 2. 16. Vel synes denne Omstændighed, navnlig naar Tidsrummet er kort, at gjøre Benævnelsen Grundlov mindre passende, men naar Lovens Bestaaen i det paagjældende Tidsrum er sikkret ved særegne Forskrifter, har den de samme retlige Virkninger, som andre Grundlove og bør derfor indbefattes under Begrebet. Spørgsmaalet vil navnlig kunne opstaae med Hensyn til Love, der fremtræde som Forandringer i eller Tillæg til Grl. 28. Juli 1866.[3])
Det vil efter det Anførte være let at bedømme, hvilke af de talrige Forfatningslove, Danmark har havt, man maa henregne til Grundlove. Ligesom den nugjældende Grundlov 28. Juli 1866 utvivlsomt maa betegnes som en saadan, s. Grl. § 95, saaledes gjælder det Samme om Grl. 5. Juni 1849 og den dertil sig sluttende Grlbest. 29. Aug. 1855, s. Grl. 1849 § 100. Ligeledes maa Forfl. 2. Okt. 1855 og de til denne sig sluttende Tillægs- og Forandringslove, s. Lov 1. April 1856, 4. Nov. 1859, 12. Febr., 25. Marts 1862, betragtes som Grundlove, s. Forfl. 2. Okt. 1855 § 57, skjøndt de ikke tillægge sig dette Navn, og skjøndt Forfl. 1855 ensidig udstedtes af Kongen.[4]) Endelig gjælder det Samme om Grl. 18. Nov. 1863 og den til samme sig sluttende Grlbest. 23. Dec. 1864, s. Grl. 1863 § 65. Det fremgaaer nemlig af den nævnte Forfatningslovs Betegnelse som Grundlov, at den Omstændighed, at en Forfatningslov kun ved svage, formelle Garantier er beskyttet mod Forandring, ikke udelukker den fra Begrebet Grundlov, naar de foreskrevne Former dog ere strengere end de, der gjælde for Tilveiebringelsen af almindelige Love, s. Grl. 18. Nov. 1863 § 65, jfr. § 42. Derimod kunde Fdn. 26. Juli 1854 ikke betegnes som Grundlov, blot fordi den ikke kunde forandres ved foreløbig Lov, s. § 28, jfr. § 24 og Præmisserne, og endnu mindre kunde denne Betegnelse tilkomme Kundgjørelserne 28. Jan. 1852 og 6. Nov. 1858, idet disse Bestemmelser i ethvert Fald maatte kunne forandres med Repræsentationens Samtykke.
Hvad den ældre Ret angaaer, maatte Kongeloven 14. Nov. 1665 utvivlsomt betragtes som en Grundlov, hvilken Betegnelse den ogsaa selv tillægger sig, s. Præmisserne. Den betegner sig nemlig som uforanderlig, og skjøndt denne Erklæring efter det Ovenanførte ikke kunde betragtes som bindende, maatte den dog have den Virkning, at den ikke, som andre Love, kunde forandres ved en ensidig kongelig Resolution, s. ovenfor § 4. Indfødsretten 15. Jan. 1776 betegner sig ogsaa selv som en Grundlov, s. Præmisserne og § 10, ligesom den ogsaa i den sidstnævnte Paragraph erklærer sig for en uforanderlig og ubrødelig Lov, der kun i høist betydelige Tilfælde kunde lide Undtagelse, men aldrig Forandring; men ligesom Kongen ifølge Kongeloven ikke kunde antages for berettiget til at paalægge sig og sine Efterfølgere en saadan Indskrænkning i den frie Udøvelse af Lovgivningsmagten, s. Kongelov 1665 Art. 3 og 26, s. dog Larsens samlede Skrifter I 2. 14, og han derfor maatte være berettiget til uden Hensyn til hin Erklæring at gjøre Forandring i Fdn. 15. Jan. 1776, saaledes blev hin Uforanderlighed heller ikke opretholdt, idet der flere Gange af temmelig underordnede Hensyn blev gjort ikke blot individuelle, men almindeligere Undtagelser fra samme, s. nedenfor.
Oktroi 4. Juli 1818, der i Præmisserne betegner sig som Nationalbankens Grundlov, kan vel i Forhold til Banken og dens Interessenter betegnes som en Grundlov, forsaavidt den ikke kan forandres af disse, men er derimod ikke nogen Grundlov i statsretlig Forstand. Vel har Kongen ved Oktroiens § 1 og § 42 for sig og sine Efterfølgere givet Tilsagn om ikke at gjøre Brud paa de Banken til Pengevæsenets Befæstelse tillagte Rettigheder, og disse Tilsagn, der i det Væsentlige have en kontraktmæssig Karakter, bør naturligvis holdes, ligesom velerhvervede Rettigheder i det Hele bør respekteres, men heraf følger dog ikke, at Lovgivningsmagten skulde være formelt udelukket fra ved vanlig Lov gyldig at forandre eller afvige fra hine Bestemmelser, s. Landsthingstidende 14. Session 44—45, i hvilken Henseende kan erindres, at ingen af de senere Grundlove har optaget nogen Bestemmelse om Statens Retsforhold til Banken.
Anordningen om Provindsialstænderne 28. Mai 1831 var endelig ikke udtrykkelig erklæret for uforanderlig, og selv om dette maatte have været Kongens Mening, hvad der vist nok er meget tvivlsomt, s. ovenfor § 7 Nr. 2, kunde et saadant Baand paa Kongens frie Udøvelse af Lovgivningsmagten neppe forenes med Kongelov 1665 Art. 3 og 26. Den kunde derfor ikke betegnes som en Grundlov, hvilket Navn den heller ikke selv tillægger sig.
- ↑ »Viser Erfaring, at nogen Del af denne Kongeriget Norges Grundlov bør forandres, skal Forslaget derom fremsættes paa et ordentlgt Storthing og kundgjøres ved Trykken. Men det tilkommer først det næste ordentlige Storthing at bestemme, om den foreslaaede Forandring bør finde Sted eller ei. Dog maa saadan Forandring aldrig modsige denne Grundlovs Principer, men alene angaae Modifikationer i enkelte Bestemmelser, der ikke forandre denne Konstitutions Aand, og bør to Trediedele af Storthinget være enige i saadan Forandring.«
- ↑ Om den i Forhold til Staten kan betegnes som en Grundlov, vil blive undersøgt nedenfor.
- ↑ Medens det angivne Begreb om Grundlov vistnok i det Hele taget maa siges at stemme med vor Ret, benyttes dog undertiden Udtrykket Grundlov eller Grundlovsbestemmelse til at betegne en Lov, der er tilveiebragt under de for Grundlovsforandringer foreskrevne Former, s. Grl. 1849 § 100 in fine, Grl. 1866 § 95 in fine, selv om der ikke bliver Tale om at anvende disse ved dens Forandring, fordi Loven kun gaaer ud paa at ophæve en tidligere Grundlov, s. Grlbest. 17. Nov. 1865, 28. Juli 1866, eller fordi den muligvis slet ikke binder Foretagelsen af Forfatningsforandringer til nogen sær egen Form.
- ↑ Det er i det Mindste meget tvivlsomt, om den Omstændighed, at Rigsdagen samtykkede i, at Grundlovsindskrænkningen 29. Aug 1855 traadte i Kraft samtidig med Fællesforfatningen, s. ovenfor § 18, kunde siges at medføre, at denne maatte betragtes som middelbart hvilende paa en Overenskomst mellem Konge og Folk.