Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 42
Andet Kapitel. Om Kongemagtens Indskrænkning ved ansvarlige Ministres Medvirkning.
§ 42. Om Kongens Forhold til de enkelte Ministre.
Det er allerede tidligere berørt, at Regeringsformen er indskrænket monarkisk, og at Kongemagten følgelig er undergivet forskjellige Indskrænkninger. Til de vigtigste af disse hører den, at den kun kan udøves under Medvirkning af ansvarlige Ministre, s. Grl. § 11. Denne Sætning har en dobbelt Betydning. For det Første er den at betragte som en Garanti for Kongens Ansvarsfrihed, idet denne først bliver til fuld Sandhed gjennem ansvarlige Ministres Medvirkning. Under det absolute Monarki, hvor Ministeren ikke bærer noget Ansvar for den af Kongen tagne Beslutning og derfor heller ikke med Kraft kan modsætte sig denne, fremtræder Beslutningen mere direkte som Kongens Villie, og skjøndt denne naturligvis heller ikke her kan drages til juridisk Ansvar, s. Kongelov 1665 Art. 2, vil det dog vanskelig undgaaes, at det moralske Ansvar kommer til at falde paa ham, hvorimod der ikke let vil blive Spørgsmaal herom i det konstitutionelle Monarki. Paa den anden Side er det indlysende, at Minister ansvarligheden hører til de allervæsentligste Garantier for Folkets og Repræsentationens Rettigheder, og den har derfor ogsaa været udtalt og gjennemført i alle vore nyere Grundlove, s. dog Fdn. 26. Juli 1854 §§ 4, 7 ff. Om Kongens Forhold til de enkelte Ministre indeholder Grundloven følgende Sætninger:
1. Efter Grl. § 11 udøver Kongen sin Myndighed gjennem sine Ministre, og ifølge § 13 giver Kongens Underskrift under de Lovgivningen og Regeringen vedkommende Beslutninger disse Gyldighed, naar den er ledsaget af en eller flere Ministres Underskrift. Meningen med den sidstnævnte Udtalelse er ikke, at alle Regeringen vedkommende Beslutninger nødvendigvis skulle være underskrevne af Kongen. Ligesom Kongelov 1665 Art. 7, som dog brugte langt bestemtere Udtryk, aldrig er bleven forstaaet paa denne Maade, saaledes kan det heller ikke nu betvivles, at en Mængde Beslutninger og Befalinger gyldig maae kunne udstedes med vedkommende Ministers Underskrift alene, s. Rigsdagstidende 1848—49. 2800—1. Hvilke Sager, der af Ministrene skulle forelægges Kongen selv til Resolution, maa i Mangel af positive Bestemmelser nærmest beroe paa de hidtil fulgte Regler, jfr. Grundsætningen i Grl. § 27. Endnu mindre kan det være Meningen med Forskriften i Grl. § 13, at enhver Lovgivningen eller Regeringen vedkommende Beslutning skulde erholde fuldstændig Gyldighed ved at underskrives af Kongen og en Minister, s. Grl. § 2. Meningen med den anførte Udtalelse i Grl. § 13 er, skjøndt den fremtræder i en noget tvungen Form, aabenbart den, at Kongens Underskrift under de Lovgivningen og Regeringen vedkommende Beslutninger kun giver disse Gyldig hed, naar den er ledsaget af en eller flere Ministres Underskrift, hvilket nu ogsaa bestyrkes ved Udtalelsen i Grl. § 11. Kongens Underskrift under Beslutninger, der vedkomme Regeringen, har altsaa i og for sig aldeles ingen retlig Betydning, men faaer først en saadan, naar den er ledsaget af en Ministers Medunderskrift (Kontrasignatur), hvorved da denne bliver ansvarlig for Beslutningen. Dette gjælder ikke blot i vigtigere Sager, men overhovedet i en hver Sag, der kan betegnes som vedkommende Lovgivningen eller Regeringen, s. Grl. § 13. Underskriften maa meddeles af en Minister, og en Underskrift af en anden Embedsmand eller en Privatmand, der ikke særlig er udnævnt til Minister, har ingen Betydning. Som Ordene i Grl. § 13 vise, vedkommer den kun Lovgivnings- og Regeringsanliggender, og der bliver derfor ikke Spørgsmaal om nogen ministeriel Medvirkning med Hensyn til de Beslutninger, Kongen maatte træffe i sine private Anliggender.
Den anførte Sætning, at Kongens Underskrift i Regeringssager i og for sig aldeles ikke har nogen retlig Gyldighed, men først opnaaaer en saadan, naar den ledsages af en Ministers Medunderskrift, kunde ved første Øiekast synes noget stødende og mindre vel stemmende med det monarkiske Princip. Det er uden Tvivl ogsaa af denne Grund, at Grl. § 13 kun paa en mere indirekte Maade udtaler den nævnte Sætning. Den er imidlertid en uundgaaelig Konsekvents af det i Grl. § 12 opstillede Princip om Kongens Ansvarsfrihed. Anerkjendes først dette, kræver saavel Hensynet til Kongen selv, s. denne Paragraph i Begyndelsen, som Omsorgen for Borgernes og Repræsentationens Rettigheder, at der bestandig haves en Person, paa hvem saavel det juridiske, som det moralske og politiske Ansvar for Kongens Handlinger kan lægges, og Sikkerhed herfor kan kun opnaaes derved, at man frakjender enhver af Kongen foretagen Regeringshandling, ved hvilken en saadan ikke har medvirket, retlig Betydning. En Opgivelse af denne Sætning vilde i Virkeligheden indeholde en Opgivelse af hele det konstitutionelle System.
2. Ifølge Grl. § 13. 1. M. udnævner og afskediger Kongen sine Ministre. Da Ministrene ere Embedsmænd, kunde denne Udtalelse efter den almindelige Forskrift i Grl. § 17 synes overflødig; men en udtrykkelig Tilkjendegivelse af Kongens Ret i saa Henseende er dog ret naturlig, dels paa Grund af den ganske eiendommelige Stilling, Ministrene indtage, dels fordi Ministerposterne ved Udstedelsen af Grl. 1849, der ogsaa i dette Punkt har været Grundlovens Kilde, for Størstedelen vare nyoprettede Embeder. Praktisk har den udtrykkelige Udtalelse af Sætningen den Betydning, at den ikke, saaledes som den almindelige Regel i Grl. § 17. 1. M., kan forandres ved simpel Lov. Da Ministrenes Udnævnelse og Afskedigelse er en Regeringen vedkommende Beslutning, følger det af Grl. §13. 3. M., at Kongens Beslutning herom for at have Gyldighed maa være forsynet med en Ministers Underskrift. Ved et fuldstændigt Ministerskifte paahviler der derfor de aftrædende Ministre en statsretlig Forpligtelse til at kontrasignere deres egen Afsked og den nye Konseilspræsidents Udnævnelse.
Om Ministrene gjælde i Øvrigt i det Hele taget de for Embedsmænd i Almindelighed foreskrevne Regler; saaledes maae de have Indfødsret, de maae aflægge Ed paa Grundloven, de have Ret til Pension, s. Grl. § 17; dog finde enkelte Afvigelser Sted, s. saaledes med Hensyn til deres Pensionering L. 24. Febr. 1858 § 3, med Hensyn til deres Rang Resol. 12. Okt. 1855. Den mest indgribende Afvigelse finder Sted med Hensyn til den eiendommelige Ansvarlighed, de ere underkastede, og om hvilken der vil blive handlet nedenfor.
3. Efter Grl. § 13. 2. M. bestemmer Kongen Ministrenes Antal og Forretningernes Fordeling mellem dem, s. derimod Grl. 1849 § 21, hvorefter Statsraadets Ordning skulde bestemmes ved Lov. Kongen kan derfor oprette nye Ministerier, s. Kundgj. 16. Okt. 1855, ophæve bestaaende Ministerier, s. Kundgj. 26. Juli 1858, jfr. Kundgj. 24. Nov. 1848, omfordele Forretningerne mellem de enkelte Ministerier, henlægge nogle af de under Ministerierne henhørende Forretninger til underordnede Autoriteter, s. Cirk. 27. Marts 1861 (Resol. 2. og 18. Marts s. A.), 1. Nov. 1861 (Resol. 30. Aug. s. A.) og omvendt, m. V. Kongen maa vistnok ogsaa ansees for berettiget til at udnævne Ministre uden Portefeuille[1]), skjøndt Udtrykkene i Grl. § 13. 2. M. »Forretningernes Fordeling imellem dem« kunde vække nogen Tvivl herom, da saadanne Ministre ikke have bestemte Forretninger. For Tiden haves der 7 Ministerier[2]), nemlig:
a) Udenrigsministeriet, s. Kundgj. 24. Nov. 1848 I.
b) Krigsministeriet, s. Bkg. 31. Dec. 1848.
c) Marineministeriet, s. Reskr. 4. og 23. Apr. 1848.
d) Finantsministeriet, s. Bkg. 5. Dec. 1848, 28. Dec. 1849.
e) Justitsministeriet, s. Bkg. 7. Dec. 1848.
f) Indenrigsministeriet, s. Bkg. 9. Dec. 1848, 3. Dec. 1849.
g) Ministeriet for Kirke- og Undervisningsvæsenet, s. Kundgj. 24. Nov. 1848 V.
Den tidligere bestaaende Adskillelse, hvorefter de fire førstnævnte Ministerier bestyrede de fælles Anliggender, og de tre sidstnævnte Kongerigets særlige Anliggender, er ligesom hele Adskillelsen mellem fælles og særlige Anliggender bortfalden ved Grl. 1866. Ifølge Grl. § 16 skal en af Ministrene være Konseilspræsident, hvilken Post i Øvrigt ikke behøver at være forenet med en bestemt Portefeuille. Fremstillingen af Forretningernes Fordeling mellem de enkelte Ministerier henhører til Statsforvaltningsretten.
- ↑ Derimod kunde en saadan Ret neppe tilkomme Kongen efter Forfl. 1855 §§ 11, 14 og Grl. 1863 §§ 11. 12, s. dog Resol. 11. Juli 1864 i D.T. 1864. 641—42.
- ↑ Det ved Pl. 4. Apr. 1848 oprettede Handelsministerium ophævedes allerede ved Kundgj. 24. Nov. 1848, og det ved Kundgj. 16. Okt. 1855 oprettede Ministerium for Monarkiets fælles indre Anliggender ved Kundgj. 26. Juli 1858. De tidligere bestaaende Ministerier for Slesvig og for Holsten-Lauenborg, s. Kundgj. 28. Jan. 1852, ere bortfaldne ved disse Landsdeles Afstaaelse ved Wienerfreden 30. Okt. 1864, s. Resol. 16. og 18. Nov. 1864 i D. T. 1864. 929.