Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 51
§ 51. Fortsættelse. Gjenstanden for den foreløbige Lov.
Foruden de ovenfor i § 50 angivne Betingelser indeholder Grl. § 25 endnu den Begrændsning med Hensyn til den foreløbige Lovs Indhold, at den ikke maa stride mod Grundloven. Det er herefter klart, at en foreløbig Lov ikke kan træffe nogen Bestemmelse, der kun paa den i Grl. § 95 fastsatte Maade gyldig kan vedtages, s. ovenfor § 28, hvilket i Øvrigt uden Tvivl allerede vilde følge deraf, at den nævnte Paragraph fastsætter en bestemt Fremgangsmaade for Vedtagelsen af Grundlovsforandringer, og at der ikke kan antages at være indrømmet de foreløbige Love et videre Spillerum end de sædvanlige.
Mere tvivlsomt er det, om de enkelte Bestemmelser i Grundloven, der ifølge deres egen Udtalelse kunne forandres ved Lov, uden at den i Grl. § 95 foreskrevne Fremgangs maade behøver at iagttages, kunne være Gjenstand for Forandring ved en foreløbig Lov, s. Grl. §§ 7, 8, 17, 19, 50, og ovenfor § 28. For den bekræftende Besvarelse kan anføres, at de paagjældende Paragrapher tilstede, at deres Forskrifter kunne forandres ved Lov, under hvilket Udtryk ogsaa indbefattes en foreløbig Lov. Nogen Hindring for Benyttelsen af en foreløbig Lov ligger formentlig ikke i Grl. § 25, thi de paagjældende Bestemmelser savne paa Grund af deres lette Foranderlighed den Eiendommelighed, som karakteriserer Begrebet om en Grundlov, s. ovenfor § 26, og kunne derfor ikke antages indbefattede under Udtrykket »Grundloven« i Grl. § 25, s. ogsaa Grl. § 95, hvor de ikke ere indbefattede under Udtrykket »nærværende Grundlov«. Da nu Kongens Myndighed til at udstede foreløbige Love i Mangel af positiv Indskrænkning har samme Omfang, som den almindelige Lovgivningsmagts Ret til at udstede sædvanlige Love, maae de omhandlede Paragrapher ogsaa kunne forandres ved foreløbig Lov, naar i Øvrigt Betingelserne for Udstedelsen af en saadan ere tilstede.
De anførte Grunde kunne dog ikke ansees for afgjørende. Grl. § 25, der maa ansees for Hovedbestemmelsen i dette Spørgsmaal, fordrer ligefrem, at den foreløbige Lov ikke maa stride mod Grundloven, og under dette Ord indbefattes aabenbart alle i Grundloven optagne Bestemmelser, altsaa ogsaa de her omhandlede Paragrapher. Skulde disse undtages fra Ordene i Grl. § 25, maatte dette, ligesom ved Grl. § 95, støttes paa en indskrænkende Fortolkning; men til en saadan foreligger der ikke tilstrækkelig Hjemmel. Naar nemlig de paagjældende Grundlovsbestemmelser tilstede en Forandring ved Lov, er det ikke hermed Meningen at udtale, at de i dem omhandlede Gjenstande henhøre under Lovgivningens og ikke under Administrationens Omraade, Noget hvorom der fornuftigvis ikke kunde være Tvivl, men kun, at de særegne, for Grundlovsforandringer foreskrevne Former ikke behøve at iagttages, idet Kongens og Rigsdagens i sædvanlig Lovsform udtalte Overenskomst antages at yde tilstrækkelig Garanti, s. Folkethingstidende 5. ordentlige Samling 2861. Da nu en foreløbig Lov, der forandrer en Del af Grundloven, utvivlsomt strider mod Grundloven, maa en foreløbig Lov af den anførte Beskaffenhed ansees for udelukket ved Grl. § 25, uden at det kan komme i Betragtning, hvilket Omfang der i Mangel af positiv Indskrænkning kan tillægges den foreløbige Lovs Indhold. Det kan endnu tilføies, at der ikke let vil blive Tale om en paatrængende Nødvendighed for en saadan Forandring, og at en Tilstedelse af foreløbige Love paa dette Gebet vilde kunne benyttes til de groveste Elusioner af Rigsdagens Lovgivningsmyndighed, f. Ex. til under Paaberaabelse af Grl. § 19 at bestemme, at Rigsdagen kun skulde samles hvert 5te eller 10de Aar (i Forbindelse med Udstedelsen af foreløbige Finantslove). Et fjernere Argu ment for den her forsvarede Anskuelse kan hentes fra Fdn. 26. Juli 1854 §§ 24, 28, jfr. Fdn. 15. Febr. 1854 § 28, 11. Juni 1854 § 24, idet disse Love, skjøndt de ikke foreskrive særegne Former for Foretagelsen af Forfatningsforandringer, udelukke Foretagelsen af saadanne gjennem foreløbige Love.
Forskjelligt fra det nysomhandlede Tilælde er det Spørgsmaal, om en foreløbig Lov kan anvendes til at ordne de Forhold, som ifølge Grundlovens Bestemmelser skulle ordnes eller fastsættes ved Lov, s. f. Ex. Grl. §§ 8, 12, 47, 51, 70, m. fl. Medens der i det Foregaaende var Tale om at forandre en Bestemmelse, som udgjorde en Del af selve Grundloven, er der her Tale om Forhold, der ikke ere ordnede ved selve Grundloven, men som i Medfør af dennes Forskrift skulle ordnes ved Lov. En saadan Ordning indeholder altsaa ikke en Forandring i Grundloven, og Anvendelsen af en foreløbig Lov kan derfor ikke umiddelbart siges at være udelukket ved Grl. § 25, hvorimod Afgjørelsen vil beroe paa, om andre Bestemmelser i Grundloven maae antages at forbyde en saadan Fremgangsmaade, saa at denne for saa vidt maa betegnes som grundlovstridig. Et saadant Forbud kan nu ikke siges at ligge i selve Bestemmelsen om, at Forholdet skal ordnes ved Lov, thi under dette Udtryk indbefattes i og for sig ogsaa en foreløbig Lov, og da en saadan Tilkjendegivelse nærmest kun har til Hensigt at fastsætte Grændsen mellem Lovgivningens og Administrationens Omraade, uden at der særlig tænkes paa den Form, hvori Loven skal gives, er der ingen Grund til at give Udtrykket Lov i de paagjældende Paragrapher en mere indskrænket Betydning. En saadan Indskrænkning vilde ogsaa paa Grund af den Mængde forskjellige Forhold, om hvilke Grundloven indeholder en saadan Tilkjendegivelse, i en betænkelig Grad indskrænke de foreløbige Loves Omraade. Anvendelsen af foreløbige Love til Ordningen af slige Forhold kan derfor kun ansees for utilstedelig, naar særegne Omstændigheder vise, at Grundloven har villet udelukke en saadan Fremgangsmaade. Dette gjælder saaledes uden Tvivl om Finantsloven, idet saavel Udtrykkene i Grl. §§ 48, 49, som Finantslovens eiendommelige Natur maa antages at udelukke dens Udstedelse som foreløbig[1]). Fremdeles taler Endel for, at Love, hvorved Skatter paalægges, forandres eller ophæves, eller som hjemle Udskrivning af Mandskab eller Optagelse af Statslaan, s. Grl. § 47, ikke bør gives som foreløbige, da der herved skeer et væsentligt Skaar i Rigsdagens Myndighed til at bevilge Penge og Mandskab, medens det vil være vanskeligt og tildels endog umuligt senere at redressere det Skete. Disse Betragtninger synes imidlertid kun at kunne medføre, at der bør anvendes megen Varsomhed ved slige Forholds Ordning ved foreløbige Love, hvorimod de ikke ere tilstrækkelige til i Mangel af positiv Indskrænkning at hjemle Utilstedeligheden af en saadan Fremgangsmaade, saa meget mindre som der netop i slige Forhold ikke sjelden vil foreligge en paatrængende Nødvendighed, s. ogsaa den norske Grundlov § 17, der tillægger Kongen Ret til at give provisoriske Anordninger om Handel, Told, Næringsveie og Politi. Faktisk ere slige Forhold ogsaa jevnlig blevne ordnede ved foreløbige Love, uden at Rigsdagen har reist bestemt Modstand derimod, om den end undertiden har yttret Betænkelighed derved, s. Folkethingstidende 1. Session 105, 169, Rigsdagstidende 3. Session Anhang B. 38, 249—50, s. saaledes foreløbige Love 16. Jan., 9. Dec. 1861, 11. Febr. 1864 og en Mængde andre foreløbige Udskrivningslove, foreløbige Love 28. Marts, 28. Nov. 1857, 15. April 1858, 19. Febr. 1864 m. fl. Skattelove, foreløbig Lov 4. Juni 1864 om Stiftelsen af en svævende Statsgjæld. Derimod synes Sagens Natur stærkt at tale mod, at Ministeransvarligheden, s. Grl. § 12, ordnes ved foreløbig Lov. Ligeledes synes det at følge af Sagens Natur, at der ikke ved foreløbig Lov kan foretages Forandring i Repræsentationens Sammensætning, idet den fornødne Prøvelse af den foreløbige Lov maa foretages af den ved dens Udstedelse bestaaende Repræsentation; men dette Spørgsmaal faaer efter vor Grundlov, i hvilken Bestemmelserne om Repræsentationens Sammensætning ere optagne som Grundlovsbestemmelser, ingen praktisk Betydning. De udenfor Grundloven liggende Bestemmelser om Valgforholdene kunne utvivlsomt forandres ved foreløbig Lov, s. foreløbig Lov 11. Dec. 1849, 31. Jan. 24. Febr. 1864. Om Anvendelsen af den foreløbige Lovs Form til Udstedelse af de saakaldte organiske Love, der gaae ud paa ad Lovgivningsveien at føre Grundlovens Bud ud i Livet, s. f. Ex. Grl. §§ 71, 74, 75, 78, 91, mfl., vil der i Praxis ikke let blive Spørgsmaal, og en saadan Fremgangsmaade kan, navnlig naar den ikke indskrænker sig til at ordne et enkelt Punkt, heller ikke ansees for stemmende med Grundlovens Aand. Imidlertid kan man i Mangel af positiv Hjemmel, s. Fdn. 11. Juni 1854 § 13, neppe benegte Gyldigheden af en saadan foreløbig Lov.
I en af et Folkethingsudvalg afgiven Betænkning udtales den Anskuelse, at der ikke retlig kan gives foreløbige Love tilbagevirkende Kraft, s. Rigsdagstidende 14. ordentlige Samling Anhang B. 20. Det maa nu vistnok indrømmes, at den foreløbige Lov, der som saadan kun er bestemt til at virke i en kortere Tid, ikke lettelig bør anvendes til Bestemmelser af en saadan indgribende Karakter; men da Grundloven hverken indeholder noget almindeligt Forbud mod Love med tilbagevirkeude Kraft eller noget særligt Forbud mod foreløbige Love af et saadant Indhold, haves der dog neppe i Sagens Natur tilstrækkelig Hjemmel til ubetinget at negte Tilstedeligheden af en saadan Fremgangsmaade. At der Intet er til Hinder for, at en foreløbige Lov kan stride mod ældre, af Rigsdagen eller Rigsraadet vedtagne og af Kongen stadfæstede Love, følger ikke blot deraf, at den foreløbige Lovs Omraade i modsat Fald vilde blive undergivet en ganske overordentlig Indskrænkning, men fremgaaer ogsaa indirekte af Grl. § 25 ; som Exempler kunne nævnes foreløbige Love 10. Mai 1861, 31. Jan. 1864, 24. Febr. 1864, mfl.
Idet Grl. § 25 som Betingelse for den foreløbige Lovs Udstedelse fordrer et særdeles paatrængende Tilfælde, vil der ikke let være Spørgsmaal om at anvende den til Ordningen af privatretlige Forhold; men ubetinget kan en saadan Fremgangsmaade dog ikke udelukkes, s. foreløbig Lov 29. Dec. 1857 om Rentebevillinger.
Da Grl. § 25 udtrykkelig udtaler den vistnok allerede i Sagens Natur grundede Sætning, at den foreløbige Lov ikke maa stride mod Grundloven, og da der ved den foreløbige Lov ikke haves den betydelige Garanti for dens Forenelighed med Grundloven, som er tilstede ved de al mindelige, af Rigsdagen vedtagne og af Kongen stadfæstede Love, maa det uden Tvivl antages, at den foreløbige Lov, som strider mod Grundloven, maa kunne tilsidesættes af de almindelige Domstole, selv om et modsat Resultat an tages med Hensyn til almindelige Love, s. nærmere neden for i Afsnittet om den dømmende Magt. Ere derimod de grundlovmæssige Betingelser for Lovens Gyldighed tilstede[2]), maa den foreløbige Lov, saa længe den gjælder, respekteres saavel af Borgerne, som af Domstolene, ganske som en sædvanlig, af Rigsdagen vedtaget og af Kongen stad fæstet Lov.