Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 52
§ 52. Om den foreløbige Lovs Forelæggelse for Rigsdagen.
Ifølge Grl. § 25 skal den foreløbige Lov altid forelægges den følgende Rigsdag, hvorved forstaaes den første efter Lovens Udstedelse sammentrædende Rigsdagssamling, s. Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 § 6. Dette maa gjælde, hvad enten den først sammentrædende Rigsdagssamling er ordentlig eller overordentlig, s. de foreløbige Love 16. Juli 1855, 4. Marts 1857, 28. Marts 1857, 31. Jan. 1864, 11, 13, 19, 24. Febr. 1864, mfL, der forelagdes de henholdsvis i 1855, 1857 og 1864 indkaldte, overordentlige Rigsdagssamlinger. Naar Koloniallov 27. Nov. 1863 § 4 foreskriver, at de af Gouverneuren for de vestindiske Øer udstedte, foreløbige Love skulle forelægges Rigsdagen i dennes første eller efter Omstændighederne endog anden ordentlige Samling efter Lovens Udstedelse, kan der fra denne i de vestindiske Øers Afstand fra Moderlandet grundede Forskrift ikke hentes nogen Grund for en Indskrænkning af det almindelige Udtryk i Grl. § 25 »den følgende Rigsdag«, en Indskrænkning, der heller ikke paa nogen Maade vilde stemme med Sagens Natur. Naar en foreløbig Lov udstedes, medens Rigsdagens Møder i Henhold til Grl. § 21 ere udsatte, bør den uden Tvivl forelægges, naar Møderne efter Udsættelsens Udløb atter tage deres Begyndelse. Dette Tilfælde er vel ikke indbefattet under Ordene i Grl. § 25, idet Rigsdagen efter Udsættelsen ikke begynder en ny, men fortsætter den tidligere Samling; men Grundloven har uden Tvivl ikke tænkt paa dette særegne Tilfælde, og den foreløbige Lovs Væsen kræver, at den forelægges Rigsdagen, saa snart dennes Beslutning kan erholdes. Grundloven har ikke foreskrevet nogen bestemt Frist, inden hvilken Loven skal forelægges, s. derimod Grl. § 48; dog bør Loven uden Tvivl forelægges saa snart, som Omstændighederne tillade det. Skeer dette ikke, kan Rigsdagen gjennem en Interpellation æske Forklaring om Grunden til, at Loven ikke er forelagt, s. Grl. § 62, ligesom den ogsaa kan benytte sit Initiativ til at bringe Loven frem, s. Grl. § 44, Folkethingstidende 10. ordentlige Samling 4028 ff., hvorhos endelig Folkethinget kan gjøre Ministeransvarlig heden gjældende, s. Grl. §§ 13, 14. I Øvrigt vil Repræsentationen, forsaavidt intet Ansvar agtes gjort gjældende, allerede ved sin blotte Passivitet kunne opnaae sit væsentlige Øiemed, at sætte en Grændse for Lovens vedvarende Gyldighed, s. nærmere nedenfor. Loven bør altid forelægges, s. Grl. § 25, og der kan derfor ikke gjøres nogen Undtagelse for det Tilfælde, at dens Virkning fuldstændig er forbi ved Rigsdagens Sammentræden; dog ansees i dette Tilfælde en simpel Meddelelse til Efterretning for tilstrækkelig, s. nærmere nedenfor. Loven kan endelig forelægges først for hvilken af Rigsdagens Afdelinger, Regeringen maatte bestemme, s. derimod Grl. § 48. Hovedspørgsmaalet i denne Materie bliver imidlertid det, hvilken Betydning der maa tillægges den i Grl. § 25 paabudne Forelæggelse af den foreløbige Lov. Man kunde nemlig mene, at Forelæggelsen altid kun skulde skee til Efterretning for Rigsdagen, for at det kunde blive undersøgt, om der var Grund til at gjøre Ministeransvarligheden gjældende i Anledning af Lovens Udstedelse. For denne Opfattelse kunde det navnlig anføres, at det i Forfl. 1855 § 56 og Grl. 1863 § 59 tilføiede Udtryk, at Loven skulde forelægges Repræsentationen »til Beslutning«, er udeladt i Grl. 1866 § 25, ligesom det heller ikke fandtes i Grl. 1849 § 30. Herefter skulde altsaa den foreløbige Lov vedblive at gjælde paa samme Maade, som en sædvanlig Lov, indtil den ophævedes ved en ny Lov, s. Fdn. 15. Febr. 1854 § 14, og ligesom det ikke vilde være nødvendigt for Rigsdagen at foretage nogen Behandling af eller fatte nogen Beslutning med Hensyn til den foreløbige Lov, saaledes vilde den Beslutning, der maatte blive fattet, ikke som saadan udøve nogen Indflydelse paa Lovens vedvarende Gyldighed. Udtrykket »foreløbig« skulde under denne Forudsætning kun antyde, at der ved Lovens Forelæggelse skulde gives Leilighed til allerede i den næste Rigsdagssamling at bringe Spørgsmaalet om Lovens Vedbliven eller Ophævelse frem.
Den anførte Opfattelse kan imidlertid ikke billiges. I Udtrykket »foreløbig« indeholdes aabenbart en særegen Begrændsning af Lovens vedvarende Gyldighed, og denne Begrændsning faaer sin nærmere Bestemmelse ved den tilføiede Forskrift om, at Loven skal forelægges den følgende Rigsdag, hvilket da maa forstaaes saaledes, at Lovens vedvarende Gyldighed bliver afhængig af den følgende Rigsdags Beslutning. Medens Udtrykket »foreløbig« under denne Forudsætning finder sin ganske naturlige Forklaring, vilde det være lidet passende, hvis Loven kun kunde bortfalde paa samme Maade, som enhver anden Lov. I Udtrykket »forelægges« ligger ogsaa noget Mere end en blot Meddelelse til Efterretning, s. Grl. §§ 16, 50, 53, jfr. § 48, hvor Udtrykket bestandig bruges om en Forelæggelse til Beslutning, og til at antage, at Udtrykket i Grl. § 25 er brugt i en mere indskrænket Betydning, er der saa meget mindre Grund, som Rigsdagen gjennem den Bekjendtgjørelse, der ogsaa med Hensyn til den foreløbige Lov maa finde Sted, s. Grl. § 24, Fdn. 8. Okt. 1824, vil have erholdt tilstrækkelig Kundskab om Lovens Udstedelse, saa at Meddelelsen i det Væsentlige kun vilde være en Formsag. At det i Forfl. 1855 § 56 og Grl. 1863 § 59 tilføiede Udtryk »til Beslutning« er udeladt i Grl. 1866 § 25, finder, selv bortseet fra, at det navnlig er Grl. 1849, der er benyttet som Kilde til den nugjældende Grundlov, sin Forklaring deri, at der i de Tilfælde, hvor Lovens Virksomhed allerede er ophørt, før den forelægges Rigsdagen, ikke vil blive Spørgsmaal om nogen Beslutning fra dennes Side, og at Udtrykket »altid forelægges til Beslutning« saaledes ikke vilde være nøiagtigt. Den angivne Opfattelse vinder Bestyrkelse, naar man betragter den Grund, som maa antages at have bevæget Grundloven til at indrømme Kongen Myndighed til at udstede foreløbige Love. Grunden til, at der ved foreløbige Love afviges fra den almindelige Regel i Grl. § 2, at at ingen Lov kan udstedes, uden at saavel Rigsdagen, som Kongen ere enige derom, er nemlig den, at Repræsentationens Samtykke for Tiden ikke kan erhverves til en Lov, for hvis Udstedelse der er en paatrængende Nødvendighed. Som Følge heraf tillægger Forfatningen Kongen Ret til paa egen Haand at udstede Loven, idet han, gaaende ud fra den Formodning, at Rigsdagen, hvis den var tilstede, vilde samtykke i Loven, anteciperer dette Samtykke; men ligesom en saadan Anteciperen ikke kan finde Sted, naar Rigsdagen er samlet, og dens Beslutning altsaa kan indhentes, s. Grl. § 25, saaledes kan den heller ikke finde Sted for længere Tid, end Grunden til den hjemler, altsaa kun, indtil Rigsdagens Beslutning kan erhverves.
Af det Anførte fremgaaer det, at den foreløbige Lov i Almindelighed bliver at forelægge Rigsdagen til Behandling og Beslutning, og at Rigsdagens Beslutning bliver afgjørende med Hensyn til Spørgsmaalet om Lovens vedvarende Gyldighed. Disse Sætninger staae ogsaa fast i Praxis, hvilket fremgaaer dels af den Maade, hvorpaa de foreløbige Love forelægges Rigsdagen, dels af den Form, hvori Rigsdagens Beslutning angaaende Loven affattes, s. nedenfor. Hvilken Indflydelse Rigsdagens Beslutning har paa Lovens Gyldighed, vil blive undersøgt nedenfor i Læren om foreløbige Loves Ophør.
En Undtagelse fra den ovenanførte Regel, at den foreløbige Lov bliver at forelægge Rigsdagen til Behandling og Beslutning, finder dog Sted med Hensyn til saadanne foreløbige Love, hvis Virkning fuldstændig er forbi paa den Tid, de forelægges Rigsdagen. Dette vil gjælde om saadanne foreløbige Love, der enten umiddelbart begrændse deres Virksomhed til en vis, kort Tid eller overlade det til Kongen eller en Minister at afgjøre, naar Lovens Virksomhed skal ophøre, forudsat at dette Tidspunkt er indtraadt inden Lovens Forelæggelse. Som Exempel herpaa vilde foreløbig Lov 19. Sept. 1857 kunne nævnes, saafremt den i Henhold til Lovens § 4 udstedte Bekjendtgj. 28. Nov. 1857 var ud kommen inden Rigsdagens Sammenkomst. Derimod vil det nedenfor blive paavist, at den uden Begrændsning med Hensyn til Varigheden udstedte foreløbige Lov ikke retsgyldig kan ophæves af Administrationen, men kun ved en ny foreløbig Lov, som da paa sædvanlig Maade bliver at forelægge Rigsdagen i Forbindelse med den ved samme ophævede, foreløbige Lov. Med Hensyn til Love af den ovennævnte Beskaffenhed ansees det for tilstrækkeligt, at de meddeles Rigsdagen til Efterretning, idet der kun vil være Anledning til at undersøge, om Loven er udstedt i Overensstemmelse med Grl. § 25, og om der med Hensyn til samme skulde være Grund til at gjøre noget ministerielt Ansvar gjældende. Findes der ikke Grund hertil, vil intet Videre være at foretage, s. Folkethingstidende 1. ordentlige Samling 1669—70.
Alle andre foreløbige Love blive derimod at forelægge Rigsdagen til Behandling og Beslutning i Overenstemmelse med de om Lovforslag i Almindelighed gjældende Regler, s. Grl. §§ 52, 53, s. ogsaa Rigsdagstidende 9. ordentlige Samling Anhang B. 181—82. Dog synes det, da den foreløbige Lov forudsættes at være i fuld Virksomhed som Lov, at være den rigtigste Fremgangsmaade, at den ikke umiddelbart forelægges til Beslutning, men at Regeringen, idet den foreløbige Lov meddeles Rigsdagen, tillige forelægger samme et Lovforslag, der umiddelbart eller middelbart gaaer ud paa at stadfæste den foreløbige Lov, s. Landsthingstidende 13. ordentlige Samling 147—50, Scheel: Privatrettens almindelige Del I 248—49. Dette kan da enten skee derved, at den endelige Lov indeholder en udtrykkelig Stadfæstelse af den foreløbige Lovs Forskrifter, muligvis med en eller anden nærmere Bestemmelse, eller derved, at den endelige Lov fuldstændig optager, hvad der fremtidig skal gjælde af den foreløbige Lovs Indhold, enten ganske uforandret eller med de Tillæg og Modifikationer, som findes hensigtsmæssige. Den førstnævnte Fremgangsmaade anvendes i Almindelighed ved saadanne Love, der vel ere bestemte til at iværksættes indenfor en vis kort Tidsfrist, men som dog endnu ikke have opfyldt hele deres Hensigt, og hvis Virkning altsaa vedbliver efter den Tid, da de blive Thinget forelagte, s. Folkethingstidende 1. ordentlige Samling 1669—70, s. foreløbig Udskrivningslov 11. Febr. 1864, stadfæstet ved Lov 3. Aug. s. A., foreløbig Lov 13. Febr. 1864 om Behandlingen af Prisesager, stadfæstet ved Lov 3. Aug. s. A., foreløbig Lov 12. Dec. 1863 om Udredelse af Heste til Hæren, stadfæstet med en nærmere Bestemmelse ved Lov 31. Marts 1864. Den sidstnævnte Fremgangsmaade pleier at anvendes med Hensyn til saa danne Love, der indeholde Forskrifter, der skulle vedblive at gjælde i en ubestemt Tid og derfor maae optages mellem de almindelige Love, s. Folkethingstidende 1. ordentlige Samling 1669—70, foreløbige Love 16. Juli 1855, 10. Mai 1861 om fremmede Søfolks Forhyring, smh. med Lov 13. Sept. 1855, 23. Jan. 1862, foreløbig Lov 5. Okt. 1866 om Opbevaring af Stenolie, smh. med Lov 29. Marts 1867, mfl. Dog ere disse Regler ikke fulgte konsekvent, s. saaledes foreløbig Lov 17. Dec. 1863 om Forsørgelsen af tjenstgjørende Miliiaires Familier, der, skjøndt den kun skulde gjælde for de daværende, extraordinaire Forhold, i det Væsentlige ordret er gjentaget ved Lov 12. Marts 1864, og paa den anden Side foreløbig Lov 5. Mai 1865 om Ophævelse af Lærernes Ret til Andel i Skolepenge, der, skjøndt den indeholdt en Bestemmelse af blivende Betydning, er stadfæstet med et Tillæg ved Lov 16. Febr. 1866.
Hovedsagen er imidlertid, at den foreløbige Lov billiges ved den endelige Lov, og dette kan tilkjendegives dels ved udtrykkelige Ord, s. de ovenanførte Exempler paa udtrykkelig Stadfæstelse af den foreløbige Lov, dels indirekte ved den Maade, hvorpaa den foreløbige Lov nævnes i den endelige, s. f. Ex. Lov 29. Marts 1850 om den direkte Handel, Lov om Krigskat 15. Mai 1850 § 9, mfl., dels alene stiltiende derved, at der udkommer en ny Lov, der ganske eller væsentlig har samme Indhold, som den foreløbige, s. de ovenanførte Exempler.