Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 53

by Carl Georg Holck

§ 53. Den foreløbige Lovs Ophør.

Den foreløbige Lovs vigtigste Eiendommeligheder vise sig med Hensyn til den Maade, hvorpaa den kan ophøre. Medens dens foreløbige Lov nemlig kun sjeldnere vil ophøre paa samme Maade, som en almindelig Lov, gives der forskjellige Fakta, der bevirke den foreløbige Lovs Ophør, medens de ikke have nogen Indflydelse paa en sædvanlig Lovs Gyldighed. Som Omstændigheder, der bevirke, at den foreløbige Lov taber sin Gyldighed, kan man nævne følgende:

1. Udløbet af den Tid eller Ophøret af den Tilstand, for hvilken den var given. Som i § 52 berørt, bortfalder imidlertid ikke herved Nødvendigheden af Lovens Forelæggelse for Rigsdagen til Efterretning.

2. Lovens Ophævelse. Nogle have ment, at den foreløbige Lov maatte kunne ophæves ved en kongelig Anordning, da den i sit Væsen er en kongelig Anordning, der har en midlertidig Virkning som Lov, s. Scheel: Privatrettens almindelige Del I 248, 250, og denne Fremgangsmaade er ogsaa i et enkelt Tilfælde bragt til Anvendelse i Praxis, s. foreløbig Lov 29. Dec. 1857, smh. med Bkg. 15. Marts 1858. Denne Anskuelse kan imidlertid ingenlunde billiges. Den eneste Lighed mellem en foreløbig Lov og en kongelig Anordning er den, at begge udgaae fra Kongen; men selv denne Lighed er kun formel, idet den foreløbige Lov, som tidligere bemærket, ikke udgaaer fra Kongen som Hoved for den udøvende Magt, men udstedes af ham i Kraft af den ved Grl. § 25 indrømmede, extraordinaire Lovgivningsmyndighed, s. ovenfor § 49. I Øvrigt er den foreløbige Lov derimod ikke blot ifølge sit Navn en Lov, men følger ogsaa, forsaavidt ikke dens særegne Natur og Grundlovens Forskrifter medføre et andet Resultat, Reglerne om Love i Almindelighed. Dette gjælder navnlig med Hensyn til dens Indhold og dens Virkning, og det fortjener i saa Henseende at erindres, at den ogsaa kan ophæve ældre, almindelige Love, medens disse ikke kunne hæves ved en Anordning. Ganske vist afviger den foreløbige Lov i væsentlige Henseender fra Reglerne om de almindelige Love; men disse Afvigelser have Intet tilfælles med de om kongelige Anordninger gjældende Regler. Den foreløbige Lov maa derfor, naar ikke Grundlovens Bestemmelser føre til et andet Resultat, behandles efter Reglerne om almindelige Love, og der foreligger aldeles ingen Grund til med Hensyn til den at afvige fra den i Sagens Natur dybt grundede Sætning, at en Lov ikke han hæves ved en Beslutning af den udøvende Magt. Saafremt der derfor maatte findes Anledning til at ophæve en foreløbig Lov inden Rigsdagens Sammentræden, maa dette skee ved en ny, foreløbig Lov, der da i Forbindelse med den første paa sædvanlig Maade bliver at forelægge Rigsdagen. Den foreløbige Lovs Ophævelse ved en kongelig Anordning kan ikke reduceres til en i Realiteten ligegyldig Uregelmæssighed, s. Scheel: Privatrettens almindelige Del I 250; thi den paagjældende kongelige Anordning maatte betragtes som en ugyldig Akt, der i Henhold til Grl. §§ 72 og 73 vilde være at tilsidesætte af Domstolene, der ere pligtige at rette sig efter den ikke paa retsgyldig Maade ophævede, foreløbige Lov, s. ogsaa Folkethingstidende 10. ordentlige Samling 4028 ff, Rigsdagstidende 9. ordentlige Samling Anhang B 181—82. Om at ophæve den foreløbige Lov ved en ny, endelig Lov vil der paa Grund af den foreløbige Lovs særegne Ophørsmaader, s. nedenfor, ikke let blive Spørgsmaal, s. dog Folkethingstidende 10. ordentlige Samling 4028 ff.

3. Lovens Stadfæstelse gjennem en ny Lov, hvad enten Stadfæstelsen meddeles udtrykkelig eller stiltiende, direkte eller indirekte, s. ovenfor § 52. I dette Tilfælde ophører Loven at gjælde som foreløbig, og selv om den endelige Lov er aldeles stemmende med den foreløbige, er det dog hin og ikke denne, der fremdeles gjælder. Da den til Grund for den foreløbige Lovs Udstedelse liggende Formodning om Rigsdagens Billigelse her har bekræftet sig, maa den foreløbige Lov vedblive at gjælde saa længe, indtil den endelige Lov, der er bestemt til at afløse den, træder i Kraft, altsaa i Almindelighed indtil dens Kundgjørelse har fundet Sted, s. Rigsdagstidende 9. ordentlige Samling Anhang B 181—82. At antage den foreløbige Lov for ophørt ved Kongens Stadfæstelse af den endelige Lov vilde medføre det unaturlige Resultat, at der indtraadte en Mellemtid, hvori ingen af Lovene kunde anvendes, skjøndt de vare ganske overensstemmende. Dette er dog miskjendt i en Dom i Jur. Ugesk. 1851. 489.

4. Lovens Forkastelse af Rigsdagen eller en af dennes Afdelinger, s. Fdn. 11. Juni 1854 § 13 in fine. Efter det ovenfor i § 52 Bemærkede, vil der i Almindelighed i Forbindelse med den foreløbige Lov blive at forelægge et Udkast til en endelig Lov, der gaaer ud paa direkte eller indirekte at stadfæste den foreløbige Lov, og Forkastelsen af dette Udkast vil da have samme Virkning, som Forkastelsen af selve den foreløbige Lov. Det kunde ved første Øiekast synes, at enhver Forandring i Loven, som foretages af Rigsdagen, maatte medføre, at den strax tabte sin Gyldighed, idet den Formodning om Rigsdagens Billigelse af Loven, hvorpaa dens Udstedelse var bygget, i saa Fald viste sig ikke at være stemmende med Virkeligheden, s. Folkethingstidende 9. ordentlige Samling 2570—71. Imidlertid kan et saa strengt Princip ikke antages. Ikke blot vilde det være unaturligt at anvende det, hvor der kun er Tale om Redaktionsændringer eller Ændringer, begrundede i de i Mellemtiden forandrede Forhold; men selv hvor Forandringer af anden Beskaffenhed foretages, behøver dette ingenlunde at beroe paa en bestemt Misbilligelse af den foreløbige Lov. Da den endelige Lov først kan træde i Virksomhed efter at være undergaaet en maaske meget langvarig Behandling i Rigsdagen, stadfæstet af Kongen og kundgjort, og en ny foreløbig Lov ifølge Grl. § 25 ikke kan udstedes, medens Rigsdagen er samlet, vilde den nævnte Antagelse medføre det Resultat, at man i nogen Tid kom til at savne en Lov om det paagjældende Forhold, skjøndt denne vanskelig kunde undværes, og skjøndt dette Resultat hverken stemmede med Kongens eller med Forsamlingens Mening. Om en Forandring i Loven skal betragtes som en Forkastelse, eller ikke, maa derfor i ethvert enkelt Tilfælde bedømmes efter samtlige, foreliggende Omstændigheder. Paa Grund af de Tvivl, som i saa Henseende kunne opstaae, vil det i Øvrigt være rettest, at der, hvor Forandringen er betydeligere, tilføies en udtrykkelig Stadfæstelse af den foreløbige Lov. Denne Form er undertiden anvendt, selv om Forandringen ikke kunde ansees for betydelig, s. Lov. 16. Febr. 1866 om Ophævelse af Lærernes Ret til Skolepenge. Forskjelligt fra det Tilfælde, at Rigsdagen misbilliger den foreløbige Lovs Indhold, er det, at den, medens den billiger Lovens Indhold, misbilliger dens Udstedelse som foreløbig, navnlig fordi Omstændighederne ikke kunde ansees som paatrængende. I det sidstnævnte Tilfælde udelukker dens Samtykke til Loven, hvorved denne altsaa beholder Gyldighed, indtil den afløses af den endelige Lov, ikke Folkethinget fra at drage vedkommende Minister til Ansvar; dog vil en udtrykkelig Stadfæstelse af Loven ikke her være passende, s. Lov 17. Juli 1853, smh. med foreløbig Lov 12. Mai s. A.

Virkningen af den foreløbige Lovs Forkastelse er, at den strax ophører at gjælde, s. Larsens samlede Skrifter I 3. 55. Dette følger med Nødvendighed af den foreløbige Lovs Væsen, idet den Formodning om Rigsdagens Billigelse, hvorpaa dens Udstedelse beroede, her viser sig ikke at være stemmende med Virkeligheden, og med Formodningen maa da ogsaa den paa samme støttede Lov bortfalde. Det er derhos ovenfor i § 52 paavist, at Forskriften i Grl. § 25 om, at Kongen kan udstede foreløbige Love, der altid skulle forelægges den følgende Rigsdag, maa forstaaes paa den Maade, at Lovens vedvarende Gyldighed bliver afhængig af Rigsdagens Beslutning, og at den altsaa maa bortfalde, naar denne Beslutning gaaer ud paa at forkaste Loven. Det nævnte Resultat er ogsaa under de i Rigsdagen stedfundne Behandlinger fra alle Sider erkjendt som en Selvfølge, s. Rigsdagstidende 1848—49. 1492, Folkethingstidende 9. ordentlige Samling 2588—89, Landsthingstidende 9. ordentlige Samling 10, Anhang B. 181—82, Rigsdagstidende 13. ordentlige Samling Anhang B 127, og nedenfor Nr. 7. De Afvigelser fra de almindelige Regler om Loves Ophævelse og Kundgjørelse, som herved fremkomme, ere uundgaaelige Konsekventser af den foreløbige Lovs eiendommelige Karakter.

Man har imidlertid ment, at det vel ved Lovens Forkastelse maa ansees for afgjort, at den foreløbige Lov ikke skal have fortsat Gyldighed; men da den ved sin Kundgjørelse er traadt i fuld Virksomhed som Lov, og Undersaatterne, der skulle rette sig efter samme, ikke ere pligtige at kjende Forhandlingerne i Rigsdagen, maa det an sees for rigtigst, at der foranlediges en Lov, hvorved den foreløbige Lov ophæves, eller at denne i alt Fald i Henhold til Rigsdagens Beslutning tilbagekaldes ved en kongelig Anordning, s. Scheel: Privatrettens alm. Del 1 250.

Til Grund for denne Argumentation ligger der to forskjellige Synspunkter, som ikke synes ganske klart holdte ude fra hinanden. Enten kan man nemlig paastaae, at den foreløbige Lov, ligesom enhver anden Lov, maa ophæves ved en ny Lov, der da paa sædvanlig Maade bliver at kundgjøre ved Tinglæsning, eller ogsaa kan man gjøre gjældende, at Loven i Virkeligheden er ophørt ved Rigsdagens Beslutning, men at denne ikke kan være bindende for Borgerne, førend disse ved Tinglæsning have faaet Underretning derom. Under den førstnævnte Forudsætning maa der altsaa udstedes en ny, endelig eller foreløbig Lov, hvorved den foreløbige Lov ophæves; men ligesom Betingelserne for Udstedelsen af en foreløbig Lov i Reglen ville mangle, idet Rigsdagen forudsættes at være samlet, saaledes er det, hvad enten man til Ophævelsen anvender en endelig eller en foreløbig Lov, klart, at det ikke er Rigsdagens Beslutning, hvoraf den foreløbige Lovs Gyldighed bliver afhængig, men den paagjældende, ophævende Lov, og at denne Anskuelse altsaa strider mod Grl. § 25. Den samme Indvending gjør sig gjældende, forsaavidt man vilde ophæve den foreløbige Lov ved en Regeringsanordning, og denne Fremgangsmaade har ogsaa, som ovenfor under Nr. 2 paavist, fra anden Side afgjørende Grunde imod sig. Den anden af de ovennævnte Opfattelser støtter sig alene til Kundgjørelsens Nødvendighed og gaaer kun ud paa at fordre, at den stedfundne Forkastelse bringes til Borgernes Kundskab ved Tinglæsning af en af Regeringen (ikke nødvendigvis Kongen) udstedt Bekjendtgjørelse, der gaaer ud paa, ikke at tilbagekalde Loven, men kun paa at meddele Borgerne det Faktum, at Loven ved Rigsdagens Forkastelse har tabt sin Gyldighed. Denne Opfattelse holder sig nærmere til Grl. § 25, idet den anerkjender, at det er Rigsdagens Beslutning, der bringer Loven til at ophøre, og den understøttes ikke lidet ved det paaberaabte Hensyn til Borgernes Krav paa gjennem den lovbefalede Bekjendtgjørelsesmaade at erholde Kundskab om de Regler, der deres Retsforhold. Forsaavidt man mod den vil indvende, at det herefter kommer til at afhænge af Administrationens Vilkaarlighed, om Rigsdagens Beslutning skal erholde Virksomhed, er denne Indvending, omend ikke uden Betydning, dog ikke afgjørende; thi under den nævnte Forudsætning maatte der naturligvis paahvile Regeringen en bestemt, statsretlig Forpligtelse til snarest muligt at udstede og kundgjøre en Bekjendtgjørelse af det ommeldte Indhold, og Tilsidesættelsen af denne Forpligtelse vilde paadrage vedkommende Minister et alvorligt Ansvar.

Det skal nu ikke negtes, at den angivne Fremgangsmaade maa ansees for hensigtmæssig, idet Regeringen bør drage Omsorg for at bringe Forkastelsen til almindelig Kundskab; men som absolut nødvendig kan den ikke betragtes, og det maa navnlig fastholdes, at selv hvor en saadan Bekjendtgjørelse udstedes, kan Lovens Ophør ikke regnes fra dens Tinglæsning, men maa regnes fra den sted fundne Forkastelse. At heri skulde indeholdes nogen Uretfærdighed eller Ubillighed mod Borgerne, kan ikke indrømmes, da disse ved Lovens Betegnelse som foreløbig ere blevne advarede om at følge dens Skjæbne i den lovgivende Forsamling; og forsaavidt der heri indeholdes en Afvigelse fra de almindelige Regler om Kundgjørelsen, er denne begrundet i den foreløbige Lovs eiendommelige Natur. Afvigelsen er desuden mere tilsyneladende end virkelig. Den foreløbige Lov kan nemlig ikke siges at være ophævet ved den i Rigsdagen stedfundne Forkastelse, men den bortfalder, fordi den efter Grl. § 25 nødvendige Forudsætning for dens vedvarende Gyldighed, Rigsdagens Billigelse, viser sig ikke at være tilstede. Da nu denne eventuelle Bortfalden allerede er antydet og gjennem Tinglæsning bragt til offentlig Kundskab ved Lovens Betegnelse som foreløbig, kan en ny Tinglæsning ikke ansees for nødvendig. Forholdet stiller sig her paa lignende Maade, som med Hensyn til saadanne temporaire Love, der skulle gjælde, saa længe en vis Tilstand vedvarer. Med Hensyn til saadanne Love kan det vel være hensigtsmæssigt i Loven at fastsætte, at der i sin Tid, naar den paagjældende Tilstand er ophørt, vil skee officiel Bekjendtgjørelse desangaaende, s. Lov 12. Marts 1864 § 3 om Forsørgelsen af tjenstgjørende Militaires Familier, og i saa Fald ophører Lovens Virkning først fra en saadan Bekjendtgjørelses Tinglæsning; men i Mangel af en saadan Bestemmelse maa det være Borgernes egen Sag at undersøge, om den Tilstand, for hvis Varighed Loven er givet, endnu vedvarer eller allerede er ophørt. Forsaavidt man endelig muligvis kunde ville hente et Argument fra Fdn. 15. Febr. 1854 § 14, hvorefter den provisoriske Anordning har Lovskraft, indtil en Beslutning desangaaende er taget paa forfatningsmæssig Maade, maa hertil bemærkes, dels at den slesvigske Forfatnings Regler ere saa afvigende fra Grundlovens Principer, at man ikke kan bygge synderlig paa dem, dels at den anførte Hegel vilde bevise for meget, idet den synes at maatte forstaaes saaledes, at den foreløbige Lov først bortfalder, naar den ophæves ved en ny Lov, dels endelig at den yngre Fdn. for Holsten 11. Juni 1854 § 13 indeholder et Tillæg, hvorefter den provisoriske Anordnings Lovskraft ophører, naar Stændernes Samtykke til samme ikke erhverves.

Efter det Anførte maa det antages, at den foreløbige Lov strax ved Forkastelsen taber sin Gyldighed. Heraf bliver det da en Følge, at de Retsforhold, der efter dette Tidspunkt maatte være stiftede i Henhold til Loven, tabe deres Gyldighed, og at de Foranstaltninger, som i det samme Tidsrum maatte være trufne i Medfør af Loven, blive at omgjøre. Det kan imidlertid omtvistes, om man ikke maa gaae et Skridt videre og antage, at Loven overhovedet kun gjælder under Forudsætning af, at Rigsdagens Billigelse erholdes, saa at samtlige i Henhold til Loven stiftede Retsforhold maae ansees som stiftede under denne Betingelse og følgelig ved Lovens Forkastelse tabe al Gyldighed, og at samtlige i Medfør af Loven trufne Foranstaltninger i Tilfælde af dens For kastelse blive at omgjøre, s. Larsens saml. Skr. I 3. 55, 129. Herfor kan navnlig anføres, at Kongens Ret til at udstede foreløbige Love er en Undtagelse fra den almindelige Regel i Grl. § 2, at Lovgivningsmagten er hos Kongen og Rigsdagen i Forening og derfor ikke bør ud strækkes videre, end Ordene i Grl. § 25 nødvendigvis kræve. Nu tillægger imidlertid denne Paragraph Kongen kun Ret til at give foreløbige Love; men hvis man antager, at Loven i ethvert Tilfælde har definitiv Gyldighed, indtil den forkastes, vilde Kongen i Virkeligheden have Ret til for et begrændset Tidsrum at give endelige Love. Fremdeles er Loven, som paavist ovenfor i § 52, grundet paa Formodningen om Rigsdagens Billigelse; viser, denne Formodning sig ugrundet, synes Konsekventsen heraf at maatte være, at Forholdet betragtes, som om den foreløbige Lov slet ikke havde været til, og altsaa som om den Lov, der ved den indtil Videre var sat ud af Virksomhed, uafbrudt havde beholdt denne Virksomhed, s. Scheel: Privatrettens alm. Del I 251. En modsat Antagelse vilde i høi Grad svække Rigsdagens Indflydelse, idet Landet da den største Del af Aaret kunde blive styret efter foreløbige Love, uden at man senere var i Stand til at omgjøre det Skete. Forsaavidt man mod det Anførte vil fremhæve de praktiske Misligheder, hvortil den nævnte Sætning vilde føre, kan det bemærkes, dels at den foreløbige Lov, som tidligere bemærket, kun undtagelsesvis vil angaae privatretlige Forhold, dels at Rigsdagen maa antages kun under ganske særegne Omstændigheder at ville forkaste Loven ubetinget, dels endelig, at de, der i Henhold til Loven have erhvervet Rettigheder, maae vide, at de kun have erhvervet disse under Forudsætning af Lovens Billigelse og altsaa fra første Færd have havt Kundskab om den deraf flydende Usikkerhed.

Den nævnte Anskuelse kan imidlertid ingenlunde billiges. Foreløbig kan bemærkes, at en saa indgribende Virkning dog ikke kunde tilskrives enhver Forkastelse af Loven, men kun den, der hvilede paa en bestemt Misbilligelse af, at Loven overhovedet var bleven udstedt. Det kan nemlig meget vel tænkes, at Rigsdagen ikke vil billige en foreløbig Lovs videre Anvendelse, men dog billiger, at den under de daværende Omstændigheder er udkommen, s. ogsaa Larsens saml. Skr. I 3. 55; og denne Antagelse udelukkes ingenlunde derved, at der ikke tilføies en udtrykkelig Stadfæstelse af Lovens Virkninger med Hensyn til Fortiden. Man maatte altsaa efter den nævnte Opfattelse indlade sig paa en vanskelig og jevnlig usikker Vurdering af, hvad der i ethvert enkelt Tilfælde havde været Rigsdagens Mening med Forkastelsen. Ligesom allerede denne Omstændighed vækker nogen Betænkelighed ved den fremsatte Anskuelse, saaledes ere de fra samme anførte Grunde heller ikke afgjørende. Det er vel rigtigt, at den foreløbige Lovs Udstedelse er grundet paa Formodningen om Rigsdagens Billigelse; men heraf følger kun, at Loven maa ophøre at gjælde, saa snart hin Formodning viser sig urigtig, ikke at den tillige skulde betragtes som ugyldig for den forløbne Tid, i hvilken den angivne Formodning har har gjældt og retlig har kunnet gjælde. Naar dernæst Grl. § 25 tillægger Kongen Ret til under visse Betingelser at udstede foreløbige Love og dertil kun føier, at disse altid skulle forelægges den følgende Rigsdag, ligger heri ikke Videre, end at de gjælde, saa længe indtil Rigsdagens Beslutning kan erholdes. De have i dette Tilfælde kun en begrændset, foreløbig^[1]) Gyldighed og adskille sig i ethvert Tilfælde fra de endelige Love ved de særegne Betingelser for deres Udstedelse, deres eiendommelige Ophørsmaade og den strenge Ministeransvarlighed, der med Hensyn til dem finder Sted, medens den ved de endelige Love ikke har synderlig Betydning. Dertil kommer imidlertid, at Grl. § 25 tillægger Kongen en bestemt Ret, og at denne Ret gaaer ud paa at udstede foreløbige Love; men ligesom Kongens Myndighed i denne Henseende vilde indskrænkes til et tomt Skin, naar enhver definitiv Virkning af Loven blev gjort afhængig af Rigsdagens efterfølgende Billigelse, saaledes vilde den nævnte Opfattelse ogsaa bestemt stride mod Lovens Væsen og mod Borgernes retfærdige Krav. Det er Lovens Bestemmelse ved faste Regler at ordne de ydre Livsforhold, og det er Borgernes Ret at have bestemte Forskrifter, efter hvilke de kunne indrette deres Handlemaade, og i Henhold til hvilke de kunne erhverve Rettigheder, uden at disse gjøres afhængige af den usikkre Eventualitet, om Rigsdagen billiger Loven eller ikke. Afgjørende er det i ethvert Tilfælde, at Loven, naar den kun kunde skabe en saadan svævende Tilstand, aldeles vilde forfeile sin Hensigt, idet Ingen vilde vove at indlade sig i Retsforhold i Henhold til samme, og de i Medfør af Loven trufne Foranstaltninger vilde tabe al Kraft. Uopløselige Kollisioner vilde derhos opstaae med Hensyn til de Sager, som i Henhold til den foreløbige Lov allerede vare indbragte for eller endog paadømte af Domstolene, samt med Hensyn til andre i Medfør af Loven trufne Foranstaltninger, med Hensyn til hvilke ingen Omgjørelse var mulig. At de foreløbige Love kun undtagelsesvis ville angaae egentlig privatretlige Forhold, vilde ikke yde nogen væsentlig Hjælp, da ogsaa Love om offentligretlige Forhold, saasom Skattelove, i høi Grad kunne berøre Borgernes Retsforhold. Lige saa lidt vilde det nytte, om Rigsdagen end vilde benytte sin Forkastelsesret med det største Maadehold; thi den blotte Mulighed af en Forkastelse vilde være tilstrækkelig til at fremkalde den omhandlede Usikkerhed., En fuldstændig Restitution af den tidligere Tilstand vil dog i Reglen ikke være mulig, og mod Misbrug fra Regeringens Side vil Ministeransvarligheden yde et ganske vist ikke fuldkommen sikkrende, men dog heller ingenlunde betydningsløst Værn. Skulde der i et enkelt Tilfælde foreligge en stærk Trang til en Omgjørelse af det i Henhold til den foreløbige Lov Foretagne, vil det, naar der ikke er Tale om rent administrative Foranstaltninger, der kunne forandres af Administrationen selv, staae i den almindelige Lovgivningsmagts Haand at foretage en saadan; men en slig Foranstaltning, der altsaa ingenlunde vilde være en Følge af Lovens Forkastelse, maatte ganske betragtes fra samme Synspunkt, som en Lov med tilbagevirkende Kraft overhovedet. At Rigsdagen ogsaa deler den her forsvarede Anskuelse, s. ogsaa Scheel: Privatrettens alm. Del I 251, fremgaaer deraf, at der ikke finder nogen Behandling og Beslutning Sted med Hensyn til saadanne foreløbige Love, som allerede forinden Rigsdagens Sammentræden have tabt deres Virksomhed, og med Hensyn til hvilke der saaledes kun kunde være Spørgsmaal om Lovens Betydning med Hensyn til Fortiden. Forsaavidt der med Hensyn til Love af, anden Beskaffenhed jevnlig bruges den Form, at Loven stadfæstes, fremgaaer det klart af det nys Bemærkede, at dette Udtryk kun har Hensyn til Lovens Gyldighed i Fremtiden og ikke tilsigter at meddele nogen Billigelse med Hensyn til dens allerede indtraadte Virkninger, s. ovenfor § 52.

Medens det efter det Anførte maa antages som almindelig Regel, at den foreløbige Lovs Gyldighed med Hensyn til den Tid, der ligger forud for Forkastelsen, og med Hensyn til de Virkninger, den i denne Tid har affødt, ikke berøres ved Forkastelsen, bliver det dog et Spørgsmaal, om der ikke maa gjøres en Undtagelse fra denne Regel, for saavidt den foreløbige Lov medfører en Udgift. Efter Grl. § 49 maa nemlig ingen Udgift afholdes, som ikke har Hjemmel i Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov. Det er altsaa ikke tilstrækkeligt, at Udgiften er hjemlet ved en sædvanlig, af Rigsdagen vedtaget og af Kongen stadfæstet Lov, men selv i dette Tilfælde maa den særlig hjemles ved en Bevilling paa Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, s. Finantslov 21. Mai 1867 § 27, og det Samme maa da saa meget mere gjælde, naar Udgiften kun er hjemlet ved en foreløbig Lov. Regeringen bør derfor i Almindelighed sørge for, at Udgiften, inden den afholdes, hjemles ved en Bevilling paa Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov; men er der ikke Tid hertil, maa den foreløbig afholde Udgiften paa sit Ansvar og senere søge den hjemlet ved en Efterbevillingslov, hvilket da, forsaavidt Udgiften er hjemlet ved en foreløbig Lov, kan skee, men ikke behøver at skee, i Forbindelse med Lovens Stadfæstelse ved endelig Lov. Forkastes nu Tillægs- eller Efterbevillingen, har Udgiften ikke opnaaet den efter Grundloven fornødne Hjemmel og maa derfor betragtes som ulovlig; og heraf synes da atter at maatte følge, ikke blot, at den paagjældende Udgift, forsaavidt den endnu ikke er afholdt, ikke maa afholdes, men tillige, at det allerede udbetalte Beløb kan søges tilbage fra Modtageren, eller, hvis Rigsdagen foretrækker dette, fra den vedkommende, ansvarlige Minister. Maa det nu end anerkjendes, at disse Sætninger ikke i deres fulde Omfang kunne komme til Anvendelse, hvor den paagjældende Udgift var hjemlet ved en sædvanlig, endelig Lov, sees der dog ingen Grund til at fravige dem, hvor Udgiften kun var hjemlet ved en foreløbig Lov. Ligesom nemlig Anvendelsen af denne Form ikke er foreskrevet for Afholdelsen af Udgifter udenfor Finantsloven^[2]), saaledes har den heller ikke været anvendt i Praxis^[3]), og det vilde være lidet naturligt, om Regeringen ved at anvende denne Form kunde skaffe den paagjældende Udgift en større Fasthed og Sikkerhed, end den vilde have, hvis den blot var hjemlet ved en Beslutning af den udøvende Magt. Den ovenfor § 51 omtalte Sætning, at en foreløbig Finantslov maa ansees for ganske utilstedelig, vilde ogsaa tabe en stor Del af sin Betydning, hvis Regeringen ved Udstedelsen af foreløbige Love kunde sikkre Foretagelsen af Udgifter, som Rigsdagen misbilligede. Dertil kommer, at Forkastelsen af en foreløbig Lov af den omtalte Beskaffenhed i mange Tilfælde, nemlig hvor der kun var Tale om en Udgift en Gang for alle, som allerede var afholdt, under en modsat Forudsætning slet ikke vilde have nogen Betydning. Endelig kan det bemærkes, at den almindelige Retsusikkerhed, som vilde opstaae, hvis man tillagde Forkastelsen af en foreløbig Lov en ganske almindelig tilbagevirkende Kraft, ikke i nogen synderlig Grad vilde fremtræde i dette Tilfælde. I Henhold hertil synes det altsaa at maatte antages, at Forkastelsen af en foreløbig Lov, der medførte Udgifter, ikke blot bevirker, at de endnu ikke afholdte Udgifter ikke maae afholdes, men ogsaa, at de allerede afholdte Udgifter maae kunne søges tilbage, enten fra dem, der have modtaget de paagjældende Beløb, eller fra den vedkommende Minister. Kun maa det erindres, at de anførte Virkninger ikke ubetinget indtræde som Følge af den foreløbige Lovs Forkastelse som saadan, men kun forsaavidt denne tillige maa betragtes som indeholdende en Negtelse af Tillægs- eller Efterbevilling paa den ved Loven hjemlede Udgift.

Det fremgaaer nu vistnok af de ovenfor fremsatte Betragtninger, at den Omstændighed, at den omspurgte Udgift er fastsat ved en foreløbig Lov, ikke kan give den en større Sikkerhed, end om den var hjemlet ved en simpel Beslutning af den udøvende Magt, og for saa vidt bliver der altsaa ganske vist en Forskjel mellem Forkastelsens Indflydelse paa foreløbige Love i Almindelighed og paa foreløbige Lovei, som medføre Udgifter, som den ved disse maa udøve en vis Indflydelse paa de allerede indtraadte Virkninger af Loven. Hvor stor imidlertid denne Indflydelse bliver, maa efter det Anførte beroe paa, hvilken Virkning det har, at der negtes Efterbevilling af en i Henhold til en administrativ Beslutning afholdt Udgift. Dette Spørgsmaal hører i sig selv hjemme i Læren om Finantsloven, og vi skulle derfor paa dette Sted blot bemærke, at det uden Tvivl følger af den ubetingede Regel i Grl. § 49. 2. M., at den paagjældende Minister ligefrem bliver forpligtet til at erstatte Statskassen de Udgifter, hvis Afholdelse ikke er bleven billiget af Rigsdagen. Derimod synes de eiendommelige, statsretlige Regler ikke tilstrækkelige til at hjemle en saa indgribende Afvigelse fra de almindelige Regler om Tilstedeligheden af condictio indebiti, som vilde finde Sted, hvis der indrømmedes Statskassen en ubetinget Tilbagesøgningsret mod dem, til hvem de paagjældende Pengesummer vare blevne udbetalte. En saadan Tilbagesøgning synes kun at kunne finde Sted, hvor enten Udbetalingen udtrykkelig har været ledsaget af et Forbehold om Pengenes Bevilgelse paa Finantsloven eller en Tillægsbevillingslov, eller hvor det af samtlige Omstændigheder fremgaaer, at en saa dan Forudsætning stiltiende maa antages at være lagt til Grund ved Udbetalingen. I modsat Fald synes Modtageren at maatte kunne gjøre den Indsigelse gjældende, at han har forhandlet med Finantsernes lovlige Bestyrelse, og at han ikke kan være pligtig at undersøge det ofte vanskelige og tvivlsomme Spørgsmaal om dennes Kompetence. Noget praktisk Exempel paa Forkastelsen af en foreløbig Lov, der medfører Udgifter, haves ikke. Vel bleve nemlig de ved foreløbige Love 6. Juni, 12. Juli 1862 fastsatte Kontoirholdsbeløb nedsatte ved de endelige Love 29. Dec. 1862; men den saaledes foretagne Nedsættelse kunde ikke betragtes som en Forkastelse, idet der ikke var begjært en særlig Tillægsbevilling paa de ved de foreløbige Love fastsatte Beløb, s. Rigsdagstidende 14. Session Anhang B. 20. I Virkeligheden bleve ogsaa de fulde, ved de foreløbige Love bestemte Beløb bevilgede ved Lov om Tillægsbevilling for Finantsaaret 1862-63, 19. Jan. 1863 § 4 B. 4 ad 2, jfr. Rigsdagstidende 14. Session Anhang A. 1355—56. Forsaavidt de ved de foreløbige Love fastsatte Beløb kun bleve beregnede indtil den endelige Lovs Sanktionsdatum, s. Justitsmskr. 26. Marts 1863 (utrykt), strider dette uden Tvivl ikke mod det ovenfor under Nr. 3 Anførte, da de paagjældende Love som angaaende et i sit Væsen administrativt Forhold uden Tvivl maatte træde i Kraft fra Sanktionens Datum.

5. Lige med en Forkastelse af Rigsdagen maa det stilles, naar det af denne med Forandringer vedtagne Lovudkast ikke stadfæstes af Kongen, s. Rigsdagstidende 9. Session Anhang B. 181—82.

6. Naar Loven slet ikke forelægges Rigsdagen. Da Grl. § 25 bestemmer, at den foreløbige Lov altid skal forelægges den følgende Rigsdag, og Meningen heraf efter det tidligere Udviklede maa være den, at Lovens vedvarende Gyldighed bliver afhængig af Rigsdagens Beslutning, maa en Tilsidesættelse af denne Forskrift, hvorved Regeringen altsaa selv gjør sig det umuligt at indhente Rigsdagens Beslutning, have til Følge, at Loven taber sin Gyldighed. Da der imidlertid ikke er foreskrevet nogen Frist, inden hvilken den foreløbige Lov skal forelægges Rigsdagen, kan Loven først ophøre at gjælde med Sessionens Slutningsdag. En Tinglæsning om, at Loven saaledes har tabt sin Gyldighed, er vel hensigtsmæssig, men kan efter det under Nr. 4 Udviklede ikke være nødvendig, for at Loven skal ophøre at gjælde. Paa de allerede tidligere indtraadte Virkninger af Loven vil dens Ophør ved Ikke-Forelæggelse i Almindelighed ikke have nogen Indflydelse, s. oven for Nr. 4.

7. Tvivlsommere synes Sagen, naar den foreløbige Lov bliver forelagt af Regeringen, men dens Behandling ikke tilendebringes af Rigsdagen, saa at hverken nogen Stadfæstelse eller Forkastelse finder Sted. Med Hensyn til dette Tilfælde er det under Forhandlingerne paa Rigsdagen gjentagne Gange gjort gjældende, at den foreløbige Lov taber sin Gyldighed, naar Rigsdagen skilles ad, s. Folkethingstidende 9. Session 2589, 10. Session 4030, 4034, 14. Session 46—48, 939—40, 942—43, Landsthingstidende 9. Session.97, 13. Session 147, 14. Session 531—36, Rigsdagstidende 9. Session Anhang B. 181—82, 14. Session Anhang B. 19—20. For denne Sætning har man dels paaberaabt sig, at den foreløbige Lov aldrig kan overleve en Rigsdagssession, medmindre den i samme billiges af Rigsdagen^[4]), dels gjort gjældende, at den i Grl. § 25 foreskrevne Betingelse for Gyldigheden af en foreløbig Lov, at samme forelægges den følgende Rigsdag, allerede i og for sig medfører, at den foreløbige Lov, der er forelagt Rigsdagen og ikke af samme bleven afgjort, derved taber sin Gyldighed, s. Rigsdagstidende 14, Session Anhang B. 19—20. Disse Grunde kunne dog ingenlunde ansees for afgjørende, s. ogsaa Scheel: Privatrettens alm. Del I 249—50. Naar Grl. § 25 foreskriver, at den foreløbige Lov altid skal forelægges den følgende Rigsdag, maa det vistnok indrømmes, at Lovens Forelæggelse er en Betingelse for dens vedvarende Gyldighed^[5]), og Loven maa derfor bortfalde, naar den ikke forelægges, s. ovenfor Nr. 6; men naar Loven er bleven forelagt, er hermed den grundlovmæssige Betingelse for dens vedvarende Gyldighed tilstede, og den maa derfor gjælde, saa længe indtil en Beslutning af Rigsdagen paafølger. Hvad den fremsatte Paastand angaaer, at en foreløbig Lov aldrig kan overleve en Rigsdagssession, medmindre den billiges i samme, finder den neppe nogen Støtte i Grundlovens Forskrifter. I Grl. § 25 ligger kun, at Loven gjælder foreløbig, indtil Rigsdagens Beslutning kan erhverves, og det vilde være vilkaarligt af Udtrykket »den følgende Rigsdag« at udlede, at Lovens Skjæbne nødvendigvis maa afgjøres paa denne Rigsdag. Den Formodning om Rigsdagens Billigelse, paa hvilken Lovens Udstedelse er bygget, er i det foreliggende Tilfælde vel ikke bleven positivt bekræftet, men heller ikke svækket ved noget senere Faktum, og Trangen til at have en Forskrift om det paagjældende Forhold kan være ligesaa stærk efter, som før Rigsdagens Slutning. At Rigsdagens Lovgivnings myndighed skulde være udsat for Fare derved, at den foreløbige Lovs Gyldighed efter det Anførte kunde komme til at udstrække sig udover Sessionens Varighed, kan ikke erkjendes; thi det staaer i Rigsdagens Magt, hvis den ikke ønsker at beholde den foreløbige Lov, at fremskynde dens Behandling, og hvis Regeringen ikke betimelig forelægger Loven, kan Rigsdagen fordre den fremlagt eller selv bringe den frem ved Benyttelsen af sit Initiativ. En modsat Antagelse vil, hvor der er Tale om en Lov af mere vedvarende Karakter, kun medføre Nødvendigheden af, at Regeringen udsteder en ny, foreløbig Lov og saaledes ad en Omvei bevirke det samme Resultat. Et Andet er, at der i det omhandlede Tilfælde lige saa lidt foreligger en Stadfæstelse, som en Forkastelse, og forsaavidt derfor en Stadfæstelse er nødvendig for at sikkre Lovens Virkninger med Hensyn til Fortiden, s. ovenfor under Nr. 4 med Hensyn til Spørgsmaalet om Forkastelsens Indflydelse med Hensyn til foreløbige Love, der medføre Udgifter, ved bliver den samme svævende Tilstand, som tidligere fandt Sted.

Spørgsmaalet, om Regeringen, efterat den foreløbige Lov har tabt sin Gyldighed, kan udstede en ny, foreløbig Lov af samme Indhold, som den ældre, maa i Almindelighed besvares bekræftende. Kun maa det, hvor Loven har tabt sin Gyldighed ved Rigsdagens Forkastelse, vel fastholdes, at den paatrængende Nødvendighed, der skal kunne retfærdiggjøre Lovens Udstedelse, ikke kan begrundes ved en Paaberaabelse af de Omstændigheder, der under Forhandlingerne om den forkastede Lov have foreligget Rigsdagen til Bedømmelse, men kun ved senere opstaaede Forhold, s. ovenfor § 50 Nr. 1.

Anm. 1. Retten til at udstede foreløbige Love tilkommer ifølge Grl. § 25 kun Kongen. Dog maa den samme Ret tilkomme den Person eller Korporation, der i Medfør af Bestemmelserne i Grl. §§ 7, 8 fører Regeringen i Kongens Sted, s. Lov 14. Marts 1867. Ved Koloniallov 27. Nov. 1863 § 4 er der imidlertid tillagt Gouverneuren paa de vestindiske Øer en særegen Ret til under overordentlige Omstændigheder at udstede foreløbige Love og Anordninger. Disse skulle stedse forelægges det vedkommende Kolonialraad i dettes næste Møde, og forsaavidt Sagen kræver Afgjørelse ved Lov, tillige Rigsdagen i dennes første, eller hvis Sagen ikke saa tidlig har kunnet behandles i Kolonialraadet, i dens anden ordentlige Samling efter Lovens Udstedelse. Udstedelsen af de paagjældende, foreløbige Love er ikke knyttet til den Betingelse, at Rigsdagen ikke maa være samlet, hvorimod det følger af Koloniallovens § 85, at de ikke maae stride mod denne Lov, jfr. dog Lovens § 12. Det er i Øvrigt en Selv følge, at disse Love ikke have Gyldighed udenfor de vest indiske Øer.

Anm. 2. Kongens Ret til at meddele Bevillinger og gjøre Undtagelser fra Lovene synes efter den Begrændsning, denne Myndighed har faaet ved Grl. § 27, rettest at maatte betragtes som en Gren af hans udøvende Magt, s. nedenfor. Det Samme gj ælder om den Indflydelse paa Rigsdagens Virksomhed, der er tillagt Kongen ved Grl. §§ 19—22, 41, 42, jfr. § 8.

Andet Kapitel. Om Kongens udevende Magt.

Første Underafsnit. Om den udøvende Magt i Almindelighed.

§ 54.

Medens Kongen ifølge Grl. § 2 kun har den lovgivende Magt i Forening med Rigsdagen og slet ikke har nogen

1. Det kan i saa Henseende erindres, at Udtrykket »foreløbig« jevnlig bruges som enstydigt med midlertidig, s. foreløbig Valglov 2. Okt. 1855, foreløbigt Regulativ 28. Febr. 1856, foreløbigt Normalbudget s. D., foreløbige Bestemmelser om Grønlændernes Kasse 7. Mai 1862, 1. Mai 1863, mfl.
2. I Forfl. 1855 § 54 og Grl. 1863 § 58 var der derimod foreskrevet en bestemt Form for Beslutninger om Afholdelsen af Udgifter udenfor Finantsloven, idet disse vel ikke skulde tages ved foreløbige Love, men i Øvrigt i det Væsentlige vare knyttede til lignende Betingelser og lignende Former som disse, s. Forfl. 1855 § 56. Grl. 1863 § 59.
3. Naar flere Love om Vederlag for Kontoirudgifter ere udstedte som foreløbige, s. foreløbige Love 16. April, 6. Juni, 12. Juli 1862, var dette begrundet i særegne Hensyn, s. Lov om Retsbetjentes Lønning 19. Febr. 1861 § 6, Rigsdagstidende 14. Session Anhang A 713 ff, Anhang B 17. ff.
4. Med Hensyn til dette Tilfælde er det ovenfor under Nr. 3 og 5 paavist, at Lovens Gyldighed kan strække sig udover Rigsdagssessionens Varighed.
5. Derimod kan Forelæggelsen selvfølgelig ikke betragtes som en Betingelse for den foreløbige Lovs gyldige Udstedelse og bør derfor ikke sammenstilles med Bestemmelserne om, at Tilfældet skal være særdeles paatrængende, at Rigsdagen ikke maa være samlet, og at Loven ikke maa stride mod Grundloven.