Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 56
§ 56. Om Kongens Ret til at meddele Bevillinger og gjøre Undtagelser fra Lovene.
Da Loven binder Alle, til hvem dens Bud er rettet, vil en Foranstaltning, hvorved der enten ved Meddelelsen af en Bevilling eller paa anden Maade gjøres Undtagelse fra dens Bud, indeholde en partiel Forandring af Loven, og en saadan Foranstaltning synes derfor at maatte betragtes som en Akt af den lovgivende Magt, som en speciel Lov. Denne Opfattelse maatte uden Tvivl ogsaa lægges til Grund efter den ældre Forfatning, idet Kongelov 1665 Art. 3 tillagde Kongen en ganske almindelig Myndighed til at undtage hvad og hvem han lystede fra Lovens almindelige Befaling. Anderledes stiller Sagen sig uden Tvivl efter den nugjældende Grl. § 27, s. Grl. 1849 § 32, Forfl. 1855 § 19, Grl. 1863 § 17, der bestemmer, at Kongen meddeler dels umiddelbart, dels gjennem vedkommende Regeringsmyndigheder, saadanne Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, som enten ifølge de før 5. Juni 1849 gjældende Regler ere i Brug, eller hvortil Hjemmel indeholdes i en siden den Tid udgiven Lov. Herefter tilkommer Bevillingsmyndigheden nemlig Kongen kun for saa vidt, som den har Hjemmel i Lovgivningen eller i den ved Grundloven sanktionerede, tidligere Praxis. Skjøndt Bevillingen nu vel for den enkelte Borger kan skabe en Retstilstand, der afviger fra Lovens almindelige Regler, bevirker dog de Omstændighed, at dens Meddelelse kun kan skee indenfor de ved Loven dragne Grændser, at dens Udstedelse, om den end i formel Henseende danner en Undtagelse fra Loven, i Virkeligheden maa betragtes som en Anvendelse af Loven, og Kongens Bevillingsmyndighed maa derfor uden Tvivl, ligesom hans Anordningsmyndighed, betragtes som en Gren af hans udøvende, ikke af hans lovgivende Magt. Skulde Kongens Bevillingsmyndighed betragtes som en Lovgivningsmyndighed, maatte den i alt Fald nærmest opfattes som en delegeret Lovgivningsmyndighed, og de i Kraft af en saadan udstedte Bestemmelser maae, som tidligere paavist, s. ovenfor § 46, betragtes som Akter af den udøvende Magt, ikke som Love.
For ret at forstaae Grl. § 27, maa man kjende den Retstilstand, der tidligere fandt Sted, og til hvilken dens Kilde, Grl. 1849 § 32, sluttede sig. Grundlaget for Kongens Bevillingsmyndighed dannedes af den ovenanførte Forskrift i Kongelov 1665 Art. 3, hvis egentlige Mening var, at Lovens almindelige Regel ved Anvendelsen paa de enkelte Tilfælde undertiden kunde vise sig ubillig eller uhensigtsmæssig, og at Kongen i saadanne Tilfælde skulde være berettiget til at foreskrive en speciel Regel, medens det dog fulgte af Artiklens almindelige Udtryk i Forbindelse med Kongens absolute Myndighed i det Hele, at Kongen ogsaa uden nogen saadan i Tilfældets særegne Beskaffenhed liggende Grund af rent personlige Hensyn maatte kunne gjøre Undtagelse fra Loven. Bevillingsvæsenet udviklede sig imidlertid efterhaanden til et langt større Omfang, end Sagens Natur og Grundtanken i Kongelovens Art. 3 kunde siges at hjemle. Det blev nemlig i mange Forhold almindeligt, at Bevillinger ikke blot gaves i enkelte Tilfælde af individuelle Hensyn, men ogsaa ifølge visse almindelige, lovbestemte eller vedtagne Regler, saa at de ikke lettelig negtedes, naar de sædvanlige Betingelser vare tilstede, og de lovbestemte Gebyrer erlagdes. I Forbindelse hermed stod det, at Bevillinger ikke blot meddeltes ved umiddelbar, kongelig Resolution, men i mange Tilfælde ogsaa kunde udstedes af de høiere eller lavere Regeringsmyndigheder ad mandatum ɔ: i Kongens Navn, eller endog af disse Autoriteter i eget Navn, s. Fdn. 20. Febr. 1717, 23. Mai 1800, Resol. 4. Juli 1800, Fdn. 23. Marts 1827, mfl. Tilstanden var herefter bleven en saadan, at der i mange Forhold, navnlig i Familie- og Arveretten, Processen, Landboretten og Næringsretten, ved Siden af den almindelige, lovbestemte Ret havde udviklet sig en omfattende Bevillingsret, der ikke blot bidrog til at supplere Lovens almindelige Regler, men tillige i mange Henseender væsentlig modificerede disse, saa at man kun ved at medtage Bevillingsreglerne kunde faae et nogenlunde fuldstændigt Overblik over den bestaaende Retstilstand.
Det maatte nu ansees som en ligefrem Følge af den konstitutionelle Forfatnings Indførelse, at den ubegrændsede Ret til at gjøre Undtagelser fra Lovene, som Kongelovens Art 3 tillagde Kongen, maatte ophøre. Paa den anden Side var det paa Grund af den Maade, hvorpaa Bevillingsvæsenet i mangfoldige Forhold sluttede sig til og supplerede den almindelige, lovbestemte Ret, ikke muligt paa en Gang at ophæve Regeringens Bevillingsret, saa at denne fremtidig kun skulde kunne udøves ifølge udtrykkelig Lovhjemmel, ligesaalidt som det var muligt ved en enkelt Lov at ordne det i saa mange forskjelhgartede Forhold indgribende Bevillingsvæsen, s. Larsens saml. Skr. I 3. 56—57. Grl. 1849 § 32 valgte derfor den Udvei paa den ene Side at stadfæste Regeringens Bevillingsret i det Omfang, hvori den hidtil var udøvet, paa den anden Side at begrændse den til dette Omfang, saa at en fremtidig Udvidelse af samme kun kunde finde Sted ifølge udtrykkelig Lovhjemmel, og hertil slutte sig Bestemmelserne i Forfl. 1855 § 19, Grl. 1863 § 17 og den nugjældende Grl. 1866 § 27. Det maatte imidlertid ansees som en Følge af den konstitutionelle Forfatnings Princip, at det overordentlige Omfang, hvori Bevillingsvæsenet tidligere benyttedes, maatte søges indskrænket, ikke saaledes, at den Ret, der tidligere tilstodes gjennem Bevillingen, fremtidig slet ikke kunde opnaaes, men saaledes, at den i de Tilfælde, hvor ikke Forholdets individuelle Beskaffenhed kom i Betragtning, tillagdes samtlige Vedkommende som en lovbestemt, af Regeringens Vilkaarlighed uafhængig Ret, at Bevillingerne, som man har udtrykt det, fjernedes ad Frihedens Vei. Ligesom allerede den tidligere Lovgivning viste en Stræben i denne Retning, s. f. Ex. Fdn. 11. Sept. 1839, 21. Mai 1845, saaledes fremtræder denne endnu stærkere i Lovgivningen efter Grl. 1849, s. f. Ex. Lov 6. April 1855, Lov om Kvindens Myndighed 29. Dec. 1857 og navnlig den vigtige Næringslov 29. Dec. 1857. Paa den anden Side ligger det ingenlunde i Grundlovens Tanke at udelukke Meddelelsen af enhver ny Bevilling eller knytte denne til en speciel Lov. Der fordres kun, at nye Bevillingers Meddelelse skal være hjemlet ved Lovgivningen, s. Grl. § 27; men denne vil i mange Tilfælde, hvor Lovens almindelige Regel ved sin Anvendelse paa det konkrete Tilfælde kunde vise sig haard og ubillig, tillægge Regeringen Ret til at gjøre Undtagelser fra dens Bud, s. f. Ex. Næringslov 29. Dec. 1857 §§ 29, 42, 51, 56—59, mfl., Lov 6. April 1855 § 2, jfr. Lov 30. Dec. 1858, Bygningslove 17. Marts 1856 § 83, 30. Dec. 1858 § 39, Brandpolitilov 2. Marts 1861 § 18, s. derimod Stempellov 19. Febr. 1861 § 75, Værnepligtslov 2. Marts 1861 § 50.