Carl Georg Holck: Den danske Statsforfatningsret/§ 57

by Carl Georg Holck

§ 57. Fortsættelse.

1. Grl. § 27 taler om de Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, som meddeles af Kongen dels umiddelbart, dels gjennem vedkommende Regeringsmyndigheder. Medens det er afgjort, at herunder indbefattes ikke blot de Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, der meddeles ved umiddelbar, kongelig Resolution, men ogsaa de, der meddeles af Regeringsmyndighederne i Kongens Navn, kan der maaske reises Tvivl, om ogsaa de Bevillinger^[1]), der meddeles af de paagjældende Autoriteter i eget Navn, ere indbefattede under Grl. § 27, da de ikke egentlig kunne siges at blive meddelte af Kongen. Ligesom det imidlertid dog uden Tvivl lader sig forsvare at indbefatte de sidstnævnte Bevillinger under Udtrykkene i Grl. § 27, idet de meddeles af Regeringsmyndighederne i Kraft af den dem dertil af Kongen givne Bemyndigelse, saaledes maa det i ethvert Fald antages, at de ere indbefattede under Grundlovens Tanke og følgelig gjennem en udvidende Fortolkning maae bringes ind under dens Bud; thi paa den ene Side er det klart, at Grundloven ikke kan have villet indrømme de administrative Autoriteter en større Myndighed end Kongen, paa den anden Side kan det ikke have været dens Hensigt aldeles at ophæve deres Bevillingsmyndighed. At den ved Grl. § 27 fastsatte Begrændsning af Kongens Bevillingsmyndighed ikke er til Hinder for, at Kongen kan overdrage Meddelelsen af visse Bevillinger, der hidtil have været meddelte af ham selv eller Ministerierne, til lavere stillede Autoriteter, s. Cirk. 27. Marts, 1. Nov. 1861, (D. T. 412, 1077), jfr. Lov 6. Apr. 1855 § 2, eller omvendt forbeholde sig selv eller Ministerierne at meddele Bevillinger, der hidtil have været meddelte af de lokale Øvrigheder, følger af Sagens Natur og Grundsætningen i Grl. § 13. 2. M.

2. Grl. § 27 tillægger Kongen Ret til at meddele Bevillinger og Undtagelser fra Lovene. Under Bevillinger henhøre ikke blot Bevillinger i streng Forstand, der tillægge en Person en Ret, der ikke har Hjemmel i Lovgivningen, herunder indbefattet Stadfæstelse af tidligere Bevillinger eller Privilegier, som have tabt deres Gyldighed, s. Folkethingstidende 2. Session 6946, samt af Testamenter, Kontrakter og lignende Retshandler, men ogsaa Dispensationer, hvorved Nogen fritages for en ham ifølge Lovgivningen paahvilende Forpligtelse. Regeringen kan imidlertid ogsaa gjøre Undtagelser fra Lovene, som ikke medføre nogen Fordel for en bestemt, privat Person, saasom Anordningen af extraordinaire Kommissioner i kriminelle Sager. Bevillingens Meddelelse er, forsaavidt de fornødne Betingelser i Øvrigt ere tilstede, ikke udelukket derved, at den medfører en Udgift for Statskassen, s. Toldlov 4. Juli 1863 §§ 25, 55; og forsaavidt der overhovedet paa Finantsloven er opført en Sum til det paagjældende, almindeligere Øiemed, behøver Udgiften ikke at hjemles ved nogen Efterbevillingslov, da den i saa Fald har Hjemmel i Finantsloven.

3. Som allerede antydet, tilkommer der ikke Kongen en Ret til ganske i Almindelighed at meddele Bevillinger og gjøre Undtagelser for Lovene, men denne Ret er ved Grl. § 27 begrændset saaledes, at Kongen kun er berettiget til at meddele saadanne Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, som enten ifølge de før 5. Juni 1849 gjældende Regler ere i Brug, eller hvortil Hjemmel indeholdes i en siden den Tid udgiven Lov. Hvad den sidstnævnte Sætning angaaer, indeholder denne umiddelbart kun, at der ved en senere Lov udtrykkelig kan overdrages Kongen Ret til at undtage fra dens Bud, men den udtrykkelige Udtalelse af denne Regel, som alle rede følger af Sagens Natur, berettiger derhos til ad Modsætningsfortolkningens Vei at slutte, at der ikke kan tilkomme Kongen nogen saadan Ret med Hensyn til senere Love, naar disse ikke selv indeholde Hjemmel dertil. Det Anførte maa gjælde, selv om den senere Lov angaaer et Forhold, i hvilket Regeringen tidligere har kunnet med dele Bevillinger, s. dog Ugeskr. f. Retsv. 1868, S. 170. Forsaavidt der tidligere paa Grund af Udtrykkene i Grl. 1849 § 32 og den Omstændighed, at Hoveriafløsningsloven 4. Juli 1850 § 13 og Værnepligtsloven 2. Marts 1861 § 50 have anseet det for nødvendigt udtrykkelig at udelukke Regeringens Bevillingsret, var reist en i Øvrigt vistnok ganske ugrundet Tvivl om Rigtigheden af den opstillede Sætning, maa denne Tvivl i ethvert Fald bortfalde, efterat Grl. 1866 § 27, s. allerede tidligere Forfl. 1855 § 19, Grl. 1863 § 17, har forandret Udtrykkene i Grl. 1849 § 32 paa en Maade, der ligefrem maa være beregnet paa at fjerne Tvivlen.

4. Større Tvivl opstaaer der med Hensyn til Kongens Ret til at dispensere fra de ældre Love, i hvilken Henseende Grl. § 27 foreskriver, at Kongen kan meddele saadanne Bevillinger og Undtagelser fra Lovene, som ifølge de før 5. Juni 1849 gjældende Regler ere i Brug. Naar der her henvises til 5. Juni 1849, har dette sin Grund i, at allerede Grl. 5. Juni 1849 § 32 indskrænkede Kongens Ret til at meddele Bevillinger til saadanne, som efter hidtil gjældende Regler havde været i Brug. Det fremgaaer nu klart af Grl. § 27, at Kongens Bevillingsret med Hensyn til de ældre Love maa have Hjemmel i en før Grl. 5. Juni 1849 gjældende Regel, hvorimod det er ligegyldigt, om denne Regel er udtalt i en Lov eller Resolution eller blot begrundet i Regeringens Praxis. Derimod er det meget tvivlsomt, om Regeringen kan ansees for berettiget til at meddele saadanne Bevillinger, der før Grl. 1849 kun undtagelsesvis meddeltes. En saadan Bevilling kan, naar den dog undertiden er forekommet, ikke strengt taget negtes at have været i Brug, og Spørgsmaalets Afgjørelse vil altsaa beroe paa, om den kan siges at have Hjemmel i en gjældende Regel. Det kunde nu synes, at man maatte skjelne mellem, om en slig Bevillings Meddelelse blot har været begrundet i en særlig, personlig Naade af den absolute Monark, i hvilket Fald dens fremtidige Meddelelse maatte ansees for udelukket, eller om dens Meddelelse har været begrundet i de, om end sjeldent forekommende, særlige Omstændigheder ved det foreliggende Tilfælde, i hvilket Fald den ogsaa fremtidig vilde kunne meddeles, naar saadanne særlige Omstændigheder vare tilstede. I sidste Fald fremtraadte Bevillingens Udstedelse ikke som begrundet i Souverainens Vilkaarlighed, men som Anvendelse af et virkeligt Princip, og den maatte derfor formentlig kunne siges at være hjemlet ved en gjældende Regel. Herfor kan ogsaa anføres, at Øiemedet med Grl. 1849 § 32, hvis Bestemmelser herom i det Væsentlige stemmer med Grl. 1866 § 27, kun var at værge sig mod en Udvidelse af det hidtil bestaaende Bevillingssystem, hvorimod det ikke var Hensigten at foretage nogen Indskrænkning i det Omfang, hvori dette anvendtes. Der forekommer ogsaa enkelte Afgjørelser af Regeringen og Domstolene, der synes at være byggede paa den nævnte Anskuelse, s. saaledes Reskr. 29. Juli 1850,, smh. med Arkiv for Retsvidenskab III 356, Jur. Ugeskr. 1851. 611—15, smh. med Fdn. 23. Mai 1800 III 12, Reskr. 8. Febr. 1832, mfL, s. ogsaa Faith, Jur. Afhandl. II 346 ff.

De anførte Grunde kunne dog uden Tvivl ikke ansees for afgjørende. Selv afseet fra, at det vil være forbundet med betydelige Vanskeligheder at afgjøre, om en Bevillings Meddelelse i det enkelte Tilfælde har været begrundet i personlige Naadeshensyn eller i Sagens særlige Beskaffenhed, synes det ikke at kunne paastaaes, at en Bevilling, der kun er meddelt undtagelsesvis, og hvis Udstedelse hverken er hjemlet ved nogen udtrykkelig Forskrift eller ved nogen Regeringspraxis, har Hjemmel i en gjældende Regel. En saadan Paastand synes saa meget betænkeligere, som den udtrykkelige Fordring om, at Bevillingen skal have Hjemmel i en gjældende Regel, under denne Forudsætning uden Tvivl bliver ganske overflødig, s. Skr. 17. Jan. 1852 Anm., hvor Justitsministerens Udtalelser i Landsthingstidende 2. Session 2992—93 dog uden Tvivl ere misforstaaede, idet hine Udtryk i saa Fald ikke vilde sige Andet, end at Bevillingen skulde have været i Brug. Hertil kommer, at selv de sidstnævnte Udtryk efter deres naturlige Betydning dog nærmest synes at henvise til en Praxis med Hensyn til Bevillingens Meddelelse. Paa den grundlovgivende Rigsforsamling synes man ogsaa kun at have tænkt paa saadanne Bevillinger, der enten vare hjemlede ved en udtrykkelig Forskrift eller ved fast vedtagne Regeringsregler, s. Rigsdagstidende 1848—49. 2867-68. At man ved den her forsvarede Anskuelse kommer til at udelukke en Bevillingsmyndighed, til hvis Anvendelse der kan være Trang, kan ikke være afgjørende, naar denne Udelukkelse maa antages at følge af Grundlovens Forskrifter. De for den modsatte Anskuelse paaberaabte, administrative Afgjørelser ere dels kun enkeltstaaende, dels ikke tilstrækkelige til afgjøre Spørgsmaalet, der netop dreier sig om Omfanget af en Administrationen tilkommende Myndighed, og den anførte Dom, der ikke er nogen Høiesteretsdom, behøver ikke nødvendigvis at opfattes som grundet paa hin Anskuelse, jfr. ogsaa Skr. 17. Jan. 1852 Anm., 23. Febr. 1852, 11. Juli 1856, 8. Jan. 1861 (D. T. 1862. 40).

Om en Bevillings Meddelelse end har været hjemlet ved en Lov eller tidligere Praxis, vil den dog ikke nu kunne meddeles, naar den senere Praxis har udtalt sig for ikke at meddele den, thi den kan i saa Fald ikke siges at være i Brug. Derimod synes den Omstændighed, at den i den senere Tid faktisk ikke har været givet, ikke at kunne udelukke dens fremtidige Meddelelse, naar den i 247 Øvrigt er hjemlet ved en gjældende Regel, og Grunden til, at den ikke har været meddelt, kun ligger i, at Tilfældet ikke er forekommet eller at de indtrufne Tilfælde ikke have havt de Egenskaber, der vare en Forudsætning for Bevil lingens Meddelelse, hvilket navnlig kan finde Sted, naar den Lov eller Resolution, der hjemler Bevillingens Med delelse, er nyere, s. f. Ex. Fdn. 6. Apr. 1842 § 7 in fine, s. dog Folkethingstidende 2. Session 6151. I Øvrigt maae uden Tvivl de gjældende Regler følges ikke blot med Hensyn til Spørgsmaalet, om en vis Bevilling overhovedet kan gives, men ogsaa med Hensyn til de Betingelser, til hvilke dens Meddelelse har været knyttet; men indenfor disse Grændser kan Administrationen ikke med Hensyn til Bevillingens Af fattelse og Detail være bunden til en absolut Overenstemmelse med tidligere Bevillinger, s. Folkethingstidende. 2. Ses sion 558—61.

5. Bevillingen maa fremdeles ikke meddeles, hvor dette vilde stride mod Grundloven, s. Grl. § 51, Skr. 17. Jan. 1852 Anm., og dette maa ogsaa gjælde, hvor der kun er Tale om Stadfæstelse af en ældre Bevilling, der har tabt sin Gyldighed, s. Skr. 10. Jan. 1850. Derhos bortfalder Regeringens Bevillingsret, hvor Bevillingen ved Grundloven eller den senere Lovgivning bliver overflødig, s. dog Bkg. 7. Jan 1850. Endelig ophører Regeringens Ret til at meddele Bevillinger med Hensyn til et vist Forhold ikke blot, naar en senere Lov udtrykkelig ophæver denne Bevillingsret, s. Hoveriafløsningslov 4. Juli 1850 § 13, men endog blot derved, at den paagjældende Gjenstand ordnes ved en ny Lov, uden at der udtrykkelig tillægges Regeringen Ret til at gjøre Undtagelser fra sammes Bud, s. ovenfor Nr. 3. Yderligere Betingelser for Bevillingens Udstedelse fordres ikke; navnlig kunne Bevillinger meddeles, uagtet Rigsdagen er samlet, og skjøndt Tilfældet ikke er særdeles paatrængende, ligesom Bevillingen heller ikke bliver at forelægge Rigsdagen, s. derimod Grl. § 25. Mangler nogen af de angivne Betingelser, vil Bevillingen kun kunne meddeles ved Lov, s. f. Ex. Lov 6. April 1850, Stempellov 19. Febr. 1861 § 75, mfl. Forsaavidt Betingelserne derfor ere tilstede, vil Bevillingen ogsaa kunne meddeles eller dens Meddelelse hjemles ved en foreløbig Lov, s. foreløbig Lov 29. Dec. 1857 om Rentebevillinger.

6. Bevillingens Meddelelse er, selv om den er bunden til faste Lovregler, en Naadessag. Den private Ansøger kan derfor ikke, naar Regeringen negter at meddele Bevillingen, fordre sig samme tilkjendt ved Domstolene, ligesom han heller ikke ved Dom kan faae det Spørgsmaal afgjort, om Regeringen er berettiget til at meddele den paagjældende Bevilling, s. Jur. Ugeskr. 1859. 46. Derimod ere Domstolene berettigede og forpligtede til at undersøge, om de faktiske Forudsætninger, der maae antages at have ligget til Grund for Bevillingens Meddelelse, ere tilstede, s. Høiesteretstidende 1862. 78. Fremdeles tilkommer det i Alminde lighed Domstolene at afgjøre de Spørgsmaal, som maatte opstaae angaaende Bevillingens Fortolkning. Imidlertid er det ved visse Arter af Bevillinger almindeligt, at det paa lægges den Privilegerede at være det udfærdigende Ministeriums Kjendelse underkastet i alle de Tilfælde, hvor det kommer an paa at fortolke Privilegiets Ord og Mening, s. Cirk. 25. Mai 1824, jfr. Lov om offentlige Politisager 11. Febr. 1863 § 3. Denne Fortolkningsret, hvortil Bevillingshaveren ved Bevillingens Modtagelse har givet sit Samtykke, kan ikke antages at være bortfaldet ved Grl. §§ 2 og 73, jfr. Grl. 1849 §§ 2, 78, s. Jur. Ugeskr. 1851. 579; meui Øvrigt paalægger den ommeldte Klausul blot den Privilegerede en Forpligtelse, men stifter ingen Ret for ham, og Ministeriet maa derfor, naar det foretrækker det, kunne overlade Sagen til Domstolenes Afgjørelse, s. Schlegels Samling af Høiesteretsdomme I 644. Derhos kan Ministeriets Fortolkningsret kun antages at angaae saadanne Tilfælde, hvor der spørges om Bevillingshaverens Forhold til det Offentlige, hvorimod Ministeriets Skjøn, hvad enten det falder ud til Gunst eller til Skade for Bevillingshaveren, ikke kan være afgjørende, hvor der er Tale om dennes Forhold til andre Private, s. Jur. Ugeskr. 1851. 579.

Det kan endelig spørges, om Domstolene ere berettigede til at prøve, om den meddelte Bevilling har Hjemmel i Grl. § 27, med den Virkning, at de, naar de komme til et benegtende Resultat, lade den uhjemlede Bevilling ude af Betragtning ved den foreliggende Sags Afgjørelse, hvorimod der ikke kan være Tale om, at Bevillingen ved Domskulde kunne kjendes ugyldig. Med Hensyn til de Bevillinger, som udstedes af Øvrighederne i eget Navn, er der nu ikke reist nogen Tvivl om, at denne Myndighed til kommer Domstolene. Derimod er det af den kjøbenhavnske Overret gjort gjældende, at en af Kongen eller en Regeringsmyndighed i hans Navn udstedt Bevilling maa betragtes som en speciel Lov, og at de ordinaire Domstole med Hensyn til saadanne Bevillinger savne Berettigelse til at bedømme, hvorvidt den Regeringen ved Grl. § 27 tillagte extraordinaire, lovgivende Myndighed i et foreliggende Tilfælde er bleven overskredet, s. Jur. Ugeskr. 1861. 339^[2]), 771, jfr. Jur. Ugeskr. 1857. 849. Denne Sætning maa imidlertid ansees for ugrundet. For det Første kan en af Kongen meddelt Bevilling efter det ovenfor i § 56 Udviklede ikke efter den nugjældende Forfatning betragtes som en Lov, men kun som en Emanation af Kongens udøvende Magt, der alene kan finde Sted indenfor de ved Loven dragne Grændser. Det er imidlertid en ligefrem Følge af Grl. § 72, smh. med § 73, at Domstolene ere berettigede til at prøve, om Kongen ved Brugen af sin udøvende Magt har overskredet sin Myndigheds Grændser, og dette er i andre Retninger ogsaa anerkjendt af Domstolene, s. Jur. Ugeskr. 1855. 819, 1856. 460, jfr. Folkethingstidende 14. Session 2392—93. Selv om man imidlertid vil opfatte Bevillingen som en Lov, er Sagen ingenlunde hermed afgjort. Endog med Hensyn til de sædvanlige, af Rigsdagen vedtagne og af Kongen stadfæstede Love er det antaget af Mange, at Domstolene ere berettigede til at prøve deres Overensstemmelse med Grundlovens Forskrifter og i benegtende Eald tilsidesætte dem^[3]); men selv om man besvarer dette Spørgsmaal benegtende, ere de Grunde, hvorpaa et saadant Resultat støttes, ingenlunde anvendelige med Hensyn til de af Kongen udstedte Bevillinger, ved hvilke man savner den væsentlige Garanti for Grundlovens Overholdelse, som den almindelige Lovgivningsmagts Sammensætning frembyder, og ved hvilke en Anerkjendelse af den omspurgte Myndighed for Domstolene ikke vilde fremkalde den almindelige Retsusikkerhed, som let kunde opstaae ved Tilsidesættelsen af en almindelig Lov. Naar Grundloven kun indrømmer Kongen Bevillingsmyndighed indenfor visse, bestemte Grændser, maa det fornuftigvis være dens Mening, at de udenfor disse Grændser udstedte Bevillinger ere ugyldige, og anerkjendes først dette, kunne de heller ikke være bindende for Domstolene i de Tilfælde, hvor de faae Indflydelse paa Afgjørelsen af en Retssag.

7. Den gyldig udstedte Bevilling vedbliver i Almindedelighed at gjælde saalænge, indtil det for dens Vedvaren muligvis fastsatte Tidsrum er udløbet. Imidlertid vil den forinden denne Tid kunne forbrydes paa Grund af saadanne Misbrug, som efter Bevillingens eget Indhold med føre dens Fortabelse. Spørgsmaalet, om den paa Bevillingen støttede Ret er forbrudt eller ikke, bliver i Almindelighed at afgjøre ved Dom, s. Schlegels Samling af Høiesteretsdomme I 644; dog vil det ogsaa ved Øvrighedsresolution kunne bestemmes, at Bevillingen skal være forbrudt, naar Bevillingen selv indeholder tilstrækkelig Hjemmel dertil, s. Næringslov 29. Dec. 1857 § 51 b, Lov om Pantelaanere 21. Juni 1867 § 1. Afseet fra saadanne Tilfælde bør det vistnok antages, at den engang meddelte Bevilling ikke ensidig kan tilbagekaldes af den Øvrighed, som har meddelt den; thi omend Bevillingens Meddelelse maa betragtes som en Naadessag, giver dog den meddelte Bevilling en virkelig Ret, der i Mangel af særlig Hjemmel lige saa lidt som andre Rettigheder kan tilintetgjøres ved en Øvrighedsresolution, s. Skr. 16. Febr. 1852, Scheels Familieret 241—42. Ved Lov vil Bevillingen vel kunne ophæves; men da Retsreglen her falder sammen med det konkrete Retsforhold, følger det af det almindelige Princip, at velerhvervede Rettigheder bør respekteres, at en saadan Ophævelse bør skee med megen Varsomhed, hvorhos der i Reglen vil blive givet Erstatning, forsaavidt den ved Bevillingen erhvervede Ret har Pengeværdi, s. f. Ex. Lov 15. April 1855, 16. Febr. og 1. April 1856, 11. Nov. 1860, mfl. At Grl. § 82 i Øvrigt ikke hjemler Ret til Erstatning for Ophævelsen af enhver velerhvervet Ret, vil blive paavist nedenfor. Om de eiendommelige Ophørsmaader, der finde Sted ved foreløbige Love, bliver her ikke Spørgsmaal, da Bevillingen ikke skal forelægges Rigsdagen.

Anm. Med denne Paragraph kan jevnføres: Faith, Jur. Afhandl. 2den Række 344—63.

1. Da der efter Grl. § 27 gjælder de samme Regler om Bevillinger og andre Undtagelser fra Lovene, skulle vi i det Følgende for Kortheds Skyld indbefatte begge Klasser under Ordet »Bevillinger.«
2. Høiesteret, hvis Dom findes i Høiesteretstidende 1862. 77, kom ikke ind paa en Afgjørelse af dette Spørgsmaal.
3. Dette Spørgsmaal vil blive undersøgt nedenfor i Læren om den dømmende Magt.