Carl Georg Holck - Den danske Statsforvaltningsret/§ 17

by Carl Georg Holck

§17. Embedsmandens Pligter.

I saa Henseende kan skjelnes mellem Embedsmandens Forhold i og udenfor Embedet.

A. Uden for Embedet er Embedsmanden forpligtet til at vise et saadant lovligt og sædeligt Forhold, at Borgerne kunne have Tillid til og Agtelse for ham, s. de ovenfor i § 16 Nr. 3 anførte Lovbestemmelser, hvortil kan føies 2. 11. 14 og Pl. 14. Febr. 1821. Det vil imidlertid af det der Bemærkede fremgaae, at det afhænger af Embedernes forskjellige Natur, hvor strenge Fordringer der i den nævnte Henseende kan stilles. I Øvrigt er det den almindelige Regel, at Embedsmanden, der tillige er Statsborger, nyder de samme private og offentlige Rettigheder, som enhver anden Borger, og Indskrænkning heri forudsætter særlig Hjemmel, s. Grl. 1849 §§ 60, 99, Grl. 1863 § 32 (Grl. 1866 §§ 55, 94), Kassefdn. 8. Juli 1840 §§ 49, 51, Fdn. 30. April 1824 § 3 Nr. 7, mfl.

B. I Embedet paahviler der Embedsmandenen Række af Pligter, som dels bestemmes ved specielle Instruktioner, og navnlig ved Indholdet af den ham meddelte Bestalling, dels

ved almindelige Regler. Vi skulle her kun fremhæve de sidste i deres Hovedtræk, idet den nærmere Detail henvises til Kriminalretten.

1. Embedsmanden maa vise Lydighed mod sine Foresattes Befalinger, s. 1. 1. 6, 2. 14. 9, 2. 15. 6, 2. 17. 22, 3. 4. 13, Instr. 26. Aug. 1797 § 10, 12. Dec. s. A. § 12, Regl. 1. Mai 1818 § 78, Instr. 11. Mai 1860 § 4 (Instr. 24. Marts 1868 § 5), mfl. En Forudsætning for denne Lydighedspligt er det imidlertid, at Befalingen gives af den kompetente Overordnede, at den ikke gives i en ligefrem urigtig Form, s. f. Ex. Grl. 1849 § 19, Grl. 1863 § 11 (Grl. 1866 § 13), og endelig, at den ikke aabenbart strider mod en for Regeringen bindende Lov eller mod Forfatningen, s. Grl. 1849 § 47 (Grl. 1866 § 43), og Kriminalretten. Hvor der i sidstnævnte Henseende er Tvivl, eller hvor Ordren forekommer Embedsmanden aabenbart skadelig, eller hvor han har Grund til at antage, at væsentlige Momenter ved Sagens Afgjørelse have været den overordnede Autoritet ubekjendte eller af denne ere oversete, bør han ved Forestilling til denne gjøre opmærksom herpaa; men hvis Ordren desuagtet gjentages, er han pligtig at efterkomme den.

2. Embedsmanden skal besørge sine Forretninger med Flid, Nidkjærhed og Konduite, s. Bkg. 28. Jan. 1856, 1. 5. 8, 1. 8. 9, 10, Fdn. 3. Juni 1796 §§ 35, 39, 16. Jan. 1828 §§ 7, 14, 16, Pl. 21. Apr. 1824 §1, Kassefdn. 8. Juli 1840 §§ 24, 25, 28, 29, 39, mfl. Man har i saa Henseende opkastet det Spørgsmaal, om Embedsmanden skylder Staten hele sin Tid eller om han kun har paataget sig visse bestemte Forretninger. Dette Spørgsmaal faaer navnlig Betydning, forsaavidt det af dets Besvarelse afhænger, om Staten kan paalægge Embedsmanden andre Forretninger uden hans Samtykke og uden Vederlag, og om den kan forbyde ham at paatage sig private Forretninger, uden Hensyn til, om de ham paalagte Forretninger lide derunder.

Herved maa foreløbig erindres, at Embedsmanden for saa vidt skylder Staten hele sin Tid, som han er pligtig at udførede ham ved hans Bestalling, der i saa Henseende afgiver den nærmeste Regel, paalagte Forretninger, selv om disse optage hele hans Tid, og selv om han ved sin Ansættelse ikke havde Grund til at vente dette. Fremdeles kan der ikke afstikkes bestemte Grændser for de Forretninger, som paa hvile det enkelte Medlem af en kollegial Autoritet, men her hvile hele Kollegiets Forretninger saa at sige solidarisk paa alle enkelte Medlemmer, saa at ved enkelte Medlemmers Udtrædelse eller Forhindring Forretningerne lige fuldt maae besørges af de tilbage blevne. Endelig er det naturligvis kun den allerede ansatte Embedsmand, der kan protestere mod en Forøgelse af sine Embedsforretninger, hvorimod Staten, naar en ny Embedsmand ansættes, frit kan ordne Forholdet. Paa den anden Side maa det uden Tvivl fordres, at de nye Forretninger, der er Spørgsmaal om at paalægge Embedsmanden, ere i Statens Tjeneste, at de ikke forudsætte nogen anden Art af Duelighed, end Embedet i Øvrigt forudsætter (det er altsaa ikke tilstrækkeligt, at Embedsmanden tilfældigvis besidder den til deres Udførelse fornødne Duelighed), at de ikke ere af en væsentlig lavere Beskaffenhed, og at de ikke maae have saa stort et Omfang, at han ikke selv, i alt Fald ved Benyttelse af Hjælp, kan overkomme deres Besørgelse. Endelig synes det at maatte fordres, at de nye Forretninger paalægges Embedet og ikke Embedsmanden personlig, og en Embedsmand vil derfor ikke mod sin Villie kunne tvinges til at overtage et nyt Embede eller en Konstitution i et saadant, forsaavidt en saadan Forpligtelse ikke hjemles ved særegne Omstændigheder, s. Pensionslove 5. Jan. 1851 §3, 24. Febr. 1858 § 6. Med de angivne Begrændsninger synes der fra det retlige Standpunkt Intet at være til Hinder for at paalægge Embedsmanden nye Forretninger, s. Bkg. 28. Jan. 1856, hvor efter Bestallingen forpligter Embedsmanden til med Troskab og Nidkjærhed at opfyldede Pligter, som det ham allernaadigst betroede Embede paalægger ham, og Edsformularen i Cirk. 19. Nov. 1863 »de Pligter, som ifølge førnævnte min Stilling og den mig meddelte Bestalling paaligge mig«, og dette er heller ikke sjeldent skeet i Praxis. Dog kræver Billighed, at der, hvor Forøgelsen i Forretninger har et betydeligere Omfang, og navnlig hvor der paaføres Embedsmanden direkte Udgifter, gives Embedsmanden et passende Vederlag. For at forebygge Tvivl optages i Øvrigt jevnlig i Bestallingen en Klausul om, at Embedsmændene ere pligtige at underkaste sig de Forandringer i deres Embedsforretningers Omfang og Beskaffenhed, som senere maatte blive bestemte, og med Hensyn til Retsbetjente, der ansættes i Henhold til Loven 19. Febr. 1861, er en saadan Klausul overflødig, s. Lovens § 9 (Lovsaml. S. 45). I Øvrigt maa ogsaa denne Klausul forstaaes med den ovenangivne Begrændsning. Til Forandring i Embedsmændenes Forretninger er en administrativ Akt tilstrækkelig, dog at Repræsentationens Medvirkning udkræves, forsaavidt der er Tale om Gageforøgelse, og at med Hensyn til Retsbetjente Grl. 1849 § 74 og Lov 19. Febr. 1861 § 8 (S. 45), jfr. Grl. 1863 § 64 (Grl. 1866 § 70) iagttages, s. nærmere Forfatningsretten.

Derimod synes det ikke retfærdigen at kunne forbydes Embedsmændene ved Siden af deres Embedsforretninger at have private lønnede Forretninger; dog at disse i Kollisionstilfælde maa vige for Embedsforretningerne, hvorhos en saadan Forening af private Forretninger jevnlig er forbudt visse Embedsmænd, af Frygt for, at deres Upartiskhed skulde lide derved, jfr. nedenfor. Det er ogsaa erkjendt, at Embedsmanden ved Siden af sine Embedsforretninger kan paa tage sig lønnede Forretninger for Staten uden herfor at lide noget Afdrag i sin Gage, forsaavidt der ikke er Tale om Overtagelsen af et egentligt Embede eller en offentlig Bestilling, s. Lov 19. Febr. 1861 § 2, jfr. § 3 Nr. 2 (S. 107) og Lov 31. Marts 1860 § 8 (S. 419).

I Forbindelse med den heromhandlede Sætning staaer det, at Embedsmanden, forsaavidt han ikke har særlig Fritagelse i saa Henseende, maa boe i sin Embedskreds, s. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 9, tildels en dog paa et bestemt Sted i samme, s. 2. 12. 1, samt at Embedsmanden i Almindelighed ikke maa reise bort uden Tilladelse af sine Foresatte, s. 2. 11. 8, 2. 15. 8, 2.18.9, Fdn. 1. Aug. 1707 § 6, Resol. 25. Mai 1844 § 11, mfl., s. dog Grl. 1849 § 60, Grl. 1863 § 32 (Grl. 1866 § 55).

3. Embedsmanden skal vise Staten Troskab, s.Bkg. 28. Jan. 1856, Cirk. 19. Nov. 1863, dels ved positivt at fremme Statens Interesse, dels ved at afholde sig fra at misbruge sin Embedsmyndighed i egen Interesse eller til Andres Forurettelse. Denne Troskabspligt krænkes ved:

a) Landsforræderi eller Majestætsforbrydelse. Dette er vel en almindelig Forbrydelse, men dels kan den lettere begaaes af Embedsmænd, s. 6. 4. 3, 4 (Lov 10. Febr. 1866 §§ 79—81), dels forøger Embedsmandens særegne Troskabspligt Forbrydelsens Strafbarhed.

b) Egentlig Utroskab, der atter kan antage meget forskjellige Former, saasom Underslæb eller Forødelse af betroede Midler, Bestikkelse, Udpresning, ulovlig Sportulering, osv., s. om disse Begreber nærmere Kriminalretten. Til en vis Grad beslægtet hermed, omend mindre graverende, er det, naar Embedsmanden indlader sig i private Kontraktsforhold, der ere uforenelige med det Tilsyn, han som Embedsmand skal udøve, eller naar han modtager Gaver af Private eller underordnede Embedsmænd, til hvem han som Embedsmand staaer i Forhold. Et saadant Forhold er naturligvis altid utilladeligt og strafbart, hvor en svigagtig Hensigt ligger til Grund derfor, og selv afseet herfra er det jevnlig forbudt, fordi det let kan give Anledning til Misligheder, s. f. Ex. 5. 2. 82, Fdn. 31. Aug. 1774, 14. Febr. 1821, 1. Febr. 1797 § 84, 28. Dec. 1836 § 39, Pl. 10. Marts 1813, 19. Marts 1819, Skr. 21. Juni 1845 § 6, og med Hensyn til Gaver 2. 17. 4, 16, Fdn. 7. Nov. 1809 § 69, Resol. 22. Juni 1854, Lov 11. Febr. 1863 § 14 (S. 59) (Lov 10. Febr. 1866 §§, 117—120, 141, 310).

c) Anden Misbrug af Embedsmyndighed til Nogens Gavn eller Skade, s. 1. 5. 3, Fdn. 18. Apr. 1781 § 30, 1. Febr. 1797 § 83, Lov 11. Febr. 1863 §§ 15, 16 (Lovs. S. 59), mfl. (Lov 10. Febr. 1866 §§ 124—133, 137, 138, 141, 308, 309).

d) Brud paa Embedshemmelighed. Undertidenere særlige Forskrifter givne i saa Henseende, s. 2. 5. 20, 2. 9. 26, Instr. 7. Dec. 1771 § 13, mfl. (Lov 10. Febr. 1866 §§ 139, 308, 310, Lov 26. Mai 1868 § 14); men i Mangel af saadanne er man indskrænket til Forbudet i Bestallingen mod at aabenbare, hvad Embedsmandens Embedsforretninger vedkommer og som hemmelig bør at holdes. Herefter kunne kun saadanne Meddelelser ansees forbudne, som kunne stifte Skade for det Offentlige eller Private; men paa Grund af denne Grændses Ubestemthed maa Meget i saa Henseende overlades til Embedsmandens Konduite.

4. Embedsmanden maa i Almindelighed personlig udføre sine Embedsforretninger og ikke vilkaarlig overdrage deres Udførelse til Andre. Denne Regel følger ganske af Sagens Natur, idet Embedet kun er betroet den bestemte Person, s. K. R. O. 18. Marts 1720 I § 5; men i Øvrigt maa den forstaaes med den nødvendige Begrændsning. Saaledes kan Embedsmanden uden Videre benytte fremmed Hjælp til Udførelsen af de rent mekaniske Forretninger, naar han blot fører den fornødne Kontrol med Medhjælperne, og ved mange Embeder er det paa Grund af Forretningernes Omfang endog tilladt ham at benytte Fuldmægtig til Medhjælp ved den egentlige Bestyrelse af Embedet eller visse Grene af dets Forretninger. Imidlertid er det en Selvfølge, at Embedsmanden maa føre Tilsyn med Fuldmægtigen, Fuldmagten er i Almindelighed begrændset, og endelig fører Regeringen i Reglen en større eller mindre Kontrol, idet Fuldmægtigen udnævnes eller approberes af samme eller dog af Embedsmandens Foresatte, eller i alt Fald Indberetning skal skee om Fuldmægtigens Antagelse, s. Fdn. 19. Aug. 1735 § 2, Pl. 25. Juli 1820, Instr. 25. Aug. 1860 § 33, Kassefdn. 8. Juli 1840 §§ 17, 30, Amtstuefdn. s. D. § 48, mfl., s. dog Fdn. 8. Jan. 1802 § 75.

Benyttelse af Fuldmægtig udenfor de Tilfælde, hvor saadan Benyttelse er tilladt, er et Brud paa Embedspligt, jfr. de ovenciterede Lovsteder og Fdn. 28. Dec. 1836 § 19. For Fuldmægtigens Handlinger er Embedsmanden ansvarlig, dog kun i Henseende til Erstatning, ikke til Straf, s. Pl. 25. Juli 1820, Instr. 25. Aug. 1860 § 33, og forsaavidt Fuld mægtigen er udnævnt af Regeringen, kun forsaavidt han har forsømt det ham paahvilende Tilsyn med Fuldmægtigen, s. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 30, mfl. Saadanne Fuldmægtige ere ikke blot et særeget Straffeansvar undergivne for de af dem ved Forretningernes Besørgelse begaaede Misligheder, s. Kassefdn. 8. Juli 1840 § 30, men behandles ogsaa i flere Retninger efter lignende Regler som Embedsmænd, s. Fdn. 1. Febr. 1797:§393, Pl. 21. Juli 1815 § 7 (Lov 10. Febr. 1866 § 144).

Som særegne Byrder, der paahvile Embedsmændene, kan nævnes Bestallingsgebyr og tildels Rangskat, forsaavidt der med mange Embedsstillinger er forbundet en vis Rang, af hvilken der da maa svares Rangskat. Derimod er den tidligere særegne Embedsskat, s. Fdn. 14. Mai 1768, 12. Juni 1770, ophævet ved Pl. 8. Jan. 1845; men paa den anden Side er den indirekte Fritagelse for kommunale Afgifter, som kom Embedsmanden til gode derved, at disse, forsaavidt de ikke hvilede paa faste Eiendomme, ganske eller tildels udrededes af Næringen, bortfalden ved Lov 19. Febr. 1861 §§ 1, 5, 6 og 9 c (Lovs. S. 180), Lov 11. Febr. 1863 § 17 (S. 66) (Lov 26. Mai 1868 § 21 ff., Lov 6; Juli 1867 §§ 18 ff., 50).

For Overtrædelse af Embedsmændenes Pligter blive de at straffe enten disciplinairt af høiere Øvrighed eller ved Retsdom. Forsaavidt Embedsmanden ved sin Embedshandling har forurettet Private, kunne disse sagsøge ham ved Domstolene og her faae sig Erstatning tillagt, dog saaledes, at egentlige Øvrighedshandlinger, som ikke overskride Øvrighedsmyndighedens Grændser, selvom de findes materielt urigtige, ikke uden Regeringens Tilladelse kunne gjøres til Gjenstand for Domstolenes Paakjendelse, s. Grl. 1849 § 77, 1863 § 63, (Grl.1866 § 72). Forsaavidt der spørges, om Statskassen er pligtig at erstattede Tab, som Embedsmanden ved erstatningspligtigt Forhold paafører Private, maa dette Spørgsmaal vistnok besvares benegtende. Fra de privatretlige Regler om Mandantens Ansvar for Fuldmægtigens Handlinger kan paa Grund af Forholdets væsentlig forskjellige Beskaffenhed ikke hentes nogen bindende Analogi, og 3. 19. 2 kan ikke antages at angaae dette eiendommelige Forhold. Naar Resol. 12. Nov. 1828 udtaler, at Kongen ikke kan erkjende, at der paaligger den kongelige Kasse nogen Forpligtelse til at erstatte den Skade, som en Embedsmand ved misligt Embedsforhold maatte tilføie Andre, og at Kongen ligesaalidt kan tilstede, at noget Spørgsmaal desangaaende tages under Domstolenes Paakjendelse, maa vel den sidste Del af Resolutionen ansees bortfalden ved de ovennævnte Grundlovsbestemmelser, men sammes første Del maa fremdeles være gjældende, og det kan neppe svække dens Gyldighed, at den ikke er tinglæst, s. ogsaa Bkg. 9. Mai 1838 III 27. Det nævnte Resultat bestyrkes væsentligt derved, at en Mængde Lovsteder, som omtale Embedsmandens Erstatningsansvar, iagttage en fuldstændig Taushed om Statskassens eventuelle Hæftelse, s. 1. 5. 3, 9, 1. 8. 7, 10, 5. 2. 16 og især 3. 17. 32 og 33, Fdn. 7. Febr. 1738 § 9, Pl. 30. Sept. 1778, Reskr. 7. Febr. 1794, Fdn. 1. Febr. 1797 § 59, Instr. 26. Aug. 1797 § 29, Kassefdn. 8. Juli 1840 § 48. Herimod kan det neppe komme i Betragtning, at det omspurgte Resultat kan være haardt og ubilligt for de Private, navnlig i Tilfælde, hvor Lovgivningen befaler deres Midlers Overdragelse til Embedsmanden, s. netop med Hensyn til saadanne Tilfælde 3. 17. 32, Reskr. 7. Febr. 1794 og Bkg. 9. Mai 1838 III 27 (Lov 26. Mai 1868 § 5). Fdn. 19. Der. 1821 § 2 og Kassefdn. 8. Juli 1840 § 48 angaaeet Tilfælde, hvor Statskassen er traadt i et specielt Kontrakts forhold til den Private, og Fdn. 3. Juli 1835 §§ 15, 16 er grundet paa traktatmæssige Bestemmelser. Endelig kunne Kskr. 23. Jan. 1819 og 10. Marts 1827, selv om de stride mod det ovennævnte Resultat, hvad der neppe er klart, ikke svække dets Gyldighed.