Carl Georg Holck - Den danske Statsforvaltningsret/§ 96
Tredie Afdeling.
Om Forholdet mellem den udøvende og den dømmende Magt.
§ 96. Grændsebestemmelsen mellem Retssager og Administrationssager.
Øvrighedens Virksomhed kan dels gaae ud paa at foreskrive almindelige Regler, dels paa at anvende Lovene paa enkelte foreliggende Tilfælde, dels endelig paa at fuldbyrde en truffen Afgjørelse. Forsaavidt dens Virksomhed gaaer ud paa at foreskrive almindelige Regler, maa dens Kompetence begrændses i Forhold til Lovgivningsmagten, jfr. nærmere Forfatningsretten. Er der Tale om at fuldbyrde en truffen Afgjørelse, maa dens Myndighed begrændses lige overfor Domstolene; men Grændsen er her ikke vanskelig at drage, da det er den almindelige Regel, at Domstolene fuldbyrde deres egne Dekreter i civile Sager og i kriminelle Bødesager (Strl. 1866 § 30, Lov 16. Febr. 1866), hvorimod Øvrigheden fuldbyrder sine egne Dekreter og Domstolenes Domme i andre kriminelle Sager. Vanskeligheden opstaaer navnlig, forsaavidt der er Tale om Anvendelsen af Lovene paa et enkelt foreliggende Tilfælde, idet denne Myndighed snart er overdraget Øvrigheden, snart Domstolene.
Forinden vi imidlertid forsøge at drage en Grændse i saa Henseende, vil det uden Tvivl være oplysende at betragte Forskjellen mellem Øvrighedens og Domstolenes Stilling og Fremgangsmaade ved Afgjørelsen af konkrete Tilfælde og den forskjellige Retsvirkning, der som Følge heraf tilkommer de trufne Afgjørelser. Domstolene handle i Almindelighed kun efter Opfordring, de ere i deres Afgjørelser strengt bundne ved Loven, men ogsaa kun ved denne, s. Grl. 1849 § 78 (Grl. 1866 § 73), og de handle under streng Iagttagelse af visse lovbestemte Former. For at betrygge Dommernes Selvstændighed i Udførelsen af deres Hverv er der tillagt dem en særegen Uafsættelighed, s. Grl. 1849 § 78, jfr. dog 3. midl. Best. (Grl. 1866 § 73, 3. midl. Best). Deres Dekreter kunne under Iagttagelse af visse Former paaankes til Overretterne og Høiesteret, men kunne hverken omstødes af Domstolen selv eller af de administrative Myndigheder. Endelig følger det af den foreskrevne formelle Fremgangsmaade og den Fuldstændighed, hvormed Parterne skulle have Leilighed til at udtale sig, at Domstolenes Afgjørelse er langsommere og forbunden med flere Omkostninger end Øvrighedens, en Mislighed, som dog jevnlig er søgt afhjulpen ved Anordningen af en særegen summarisk Procesmaade i Sager, som egne sig dertil. Øvrigheden vil vel jevnlig behøve en Opfordring til at handle, men dette kan dog ikke siges at være den almindelige Regel. Den er i sin Afgjørelse vel ogsaa bunden ved Loven, men vil dog indenfor dennes Grændser hyppigt kunne tage Hensyn til de individuelle Omstændigheder og det Hensigtsmæssige, hvorhos den underordnede Øvrighed i sin Opfattelse af Loven ikke sjeldent vil kunne være bunden ved den høiere Øvrigheds Udtalelser. Dens Afgjørelse er i Almindelighed ikke bunden til særegne Former, og selv hvor dette er Tilfældet, ere disse simplere end de for Domstolene foreskrevne. Den Uafsættelighed, der tilkommer Dommeren, er ikke tillagt Øvrighederne. Øvrighedernes Dekreter blive at paaanke til den overordnede Øvrighed, og de ville i mange Tilfælde endog kunne forandres af den Øvrighed, der har afsagt dem.
Ved Fastsættelsen af Grændsen mellem Øvrighedens og Domstolenes Kompetence, hvilken Grændse det naturlig vis tilkommer Lovgivningsmagten at drage, maa der derfor tages et dobbelt Hensyn, dels til vedkommende Private, hvis Ret i høiere Grad sikkres ved Domstolenes fuldstændige og grundige Behandling, dels til Administrationens Stilling, der vilde svækkes altfor meget, hvis den Private kunde bringe ethvert Forhold, som berørte ham, for Domstolene.
Grændsen mellem Retssager og Administrationssager staaer ikke i nogen nødvendig Sammenhæng med Statsforfatningen eller særligt med Reglerne om, hvilken Autoritet det tilkommer at afgjøre de i saa Henseende opstaaende Kompetencetvistigheder. Naar hos os Grl. 1849 § 77 og Grl. 1863 § 63 (Grl. 1866 § 72) tillægge Domstolene Ret til at paakjende ethvert Spørgsmaal om Øvrighedsmyndighedens Grændser, saa er herved vel givet en ny Regel om Kompetencetvistighedens Afgjørelse, men derimod er Intet udtalt om selve Grændsen mellem Øvrighedens og Domstolenes Kompetence, hvilken tvertimod maa drages efter de samme Regler, som før 1849, forsaavidt ikke nyere Love eller nyere Praxis maatte medføre en anden Regel.
Ei heller staaer den omtalte Grændse i nødvendig Sammenhæng med det Spørgsmaal, om Retspleien er for enet med eller adskilt fra Forvaltningen, s. Grl. 1849 § 76 (Grl. 1866 § 71). Selv hvor en Forening finder Sted, saaledes som hos os i Almindelighed er Tilfældet i første Instants, maa der skarpt skjelnes mellem, om Embedsmanden har handlet som Øvrighedsperson eller som Dommer, thi heraf vil det afhænge, hvilken Retsvirkning det afgivne Dekret har, og paa hvilken Maade det skal paaankes.
Det kan fremdeles bemærkes, at det ved Fastsættelsen af Grændsen mellem Retssager og Administrationssager kun kommer an paa, hvem den endelige Afgjørelse tilfalder, saa at den Omstændighed, at Øvrigheden paa indkommen Forespørgsel kan udtale sin Anskuelse om en Sag eller endog ligeoverfor den interesserede Private tage en Beslutning paa det Offentliges Vegne, ikke udelukker den Private fra at søge Spørgsmaalet afgjort ved Domstolene.
Sluttelig kan erindres, at de Regler, der kunne blive at opstille om Begrændsningen af Øvrighedens og Domstolenes Kompetence, ikke finde Anvendelse paa Rigsretten, der ved at bedømme Ministrenes Ansvarlighed ikke er indskrænket til at undersøge, om de have overskredet deres Myndigheds Grændser, men i mange Tilfælde tillige maa afgjøre, om de forsvarligt have benyttet den dem ifølge Lovene tilkommende Myndighed, jfr. Forfatningsretten.
Ved Afgjørelsen af det tidtnævnte Grændsespørgsmaal bliver det da først at undersøge, om man kan opstille en almindelig Regel, hvorefter Spørgsmaalet bliver at afgjøre i alle ikke særligt undtagne Tilfælde. Naar man i denne Henseende har opstillet den Regel, at Domstolene ere kompetente, naar en Rettighed ved Loven er knyttet til bestemte, bevislige, faktiske Betingelser, hvorimod Afgjørelsen tilkommer Øvrigheden, naar den beroer paa et Skjøn eller paa Hensynet til det Nyttige og Hensigtsmæssige, maa det vel indrømmes, at den nævnte Regel vil have megen Betydning for Lovgiveren ved Fastsættelsen af Grændsen, og at den derhos for Fortolkeren vil kunne afgive en Veiledning ved Bestemmelsen af tvivlsomme Tilfælde, forsaavidt det er sandsynligt, at Lovgiveren, naar han skarpt af grændser Betingelserne for en Ret, tillige vil indrømme den formentligt Berettigede den større Betryggelse, der ligger i Adgangen til Domstolenes Afgjørelse, men til at opstille den nævnte Regel som almindelig og bindende giver Lovgivningen ikke tilstrækkelig Hjemmel. Den lider af den Mangel, at den lader Afgjørelsen beroe, ikke paa Sagens egen Beskaffenhed, men paa det ydre Moment, om Lovgivningen mere eller mindre omhyggeligt har ordnet et Forhold, og medens Øvrigheden vel i mange Forhold bør have Ret til at træffe Afgjørelsen efter et frit Skjøn over de foreliggende Omstændigheder, er der Intet til Hinder for, at den i mange Henseender kan være bunden ved bestemte Lovregler for Afgjørelsen, medens det omvendt kan være overladt Domstolene i visse Tilfælde at udøve et Skjøn. Vor Lovgivning indeholder i alt Fald en Mængde Bestemmelser, hvor Afgjørelsen af et vist Forhold er over ladt Administrationen, skjøndt den omspurgte Rettighed er knyttet til lovbestemte, faktiske Betingelser, der kunne gjøres til Gjenstand for et processuelt Bevis. Saaledes tilkommer det Administrationen at afgjøre, om de lovbestemte Betingelser for at opnaae Embeder og Bestillinger, saasom Examen, Indfødsret, osv. ere tilstede, s. Skr. 4. Okt. 1849, Skr. 28.Sept. 1850, Indenrigsministeriet afgjør Spørgsmaal om Kommunernes Forsørgelsespligt og om kommunal Valgret, jfr. ovenfor (Lov 23. Dec. 1865 § 10), Kultusministeriet om Betingelserne for at indstille sig til Embedsexamina eller erhverve akademiske Grader, Justitsministeriet afgjør Spørgsmaal om Fastsættelsen af subsidiaire Straffe, s. Kskr. 16. Febr. 1841 og om Beregningen af Straffangers Straffetid, s. Jmskr. 24. Sept. 1856, 17. Okt. 1857, mfl. Omvendt kunne Domstolene undertiden i de dem forelagte Retssager have at udøve et friere Skjøn, saasom om Hensigtsmæssigheden af de af negotiorum gestor udførte Forretninger, om en sindssvag Tiltalt som farlig for Almenheden skal tages under Bevogtning, s. 1. 19. 7, osv. (Strl. 1866 § 38).
Andre have opstillet den Regel, at Domstolene ere kompetente, hvor der spørges om Tilværelsen, Omfanget og Virkningerne af en egentlig Rettighed i subjektiv Forstand eller af en Lovovertrædelse. Denne Regel er dels neppe tilstrækkeligt omfattende, idet Domstolene ere kompetente i forskjellige Tilfælde, hvor man ikke uden Tvang kan tale om en Rettighed i subjektiv Forstand, f. Ex. ved Spørgsmaal om Tilværelsen af en Skattepligt, Værnepligt, osv., dels er den ikke synderligt oplysende, idet der da atter maa spørges, hvad der forstaaes ved en Rettighed i subjektiv Forstand, i Modsætning til de Beføielser og Forpligtelser, der tilkomme eller paahvile en Person for det Offentliges Skyld, et Spørgsmaal, som ingenlunde altid er let at besvare.
Naar man endelig har forment, at privatretlige og kriminelle Forhold i Reglen høre under Domstolenes, offentligretlige under Øvrighedens Afgjørelse, er vel den første Del af Sætningen i det Væsentlige rigtig, men den anden har hverken Hjemmel i Sagens Natur eller vor Lovgivning, og kan derfor ikke billiges.
Efter det Anførte maa man uden Tvivl opgive at op stille en almindelig Regel om Grændsen mellem Retssager og Administrationssager. Spørgsmaalet maa i ethvert Tilfælde besvares efter Lovgivningens Bestemmelser, i hvilken Henseende der dog naturligvis ikke blot maa sees paa det enkelte Lovbuds Ord, men tillige paa Lovgivningens Grundsætninger om Ordningen af det paagjældende Retsforhold eller den paagjældende Gruppe af Retsforhold overhovedet. Om nu end Lovgiveren har taget et væsentligt Hensyn til Sagernes egen Beskaffenhed, har han dog ikke gjennemført noget almindeligt Princip i saa Henseende, men ikke sjeldent af rent praktiske Grunde afveget fra det, som efter Forholdets Natur og andre Lovgivningsbestemmelser maatte ansees for det Nærmestliggende, f. Ex. naar Forsørgelsessager mellem Kommuner, for at spare Tid og Penge, ere henlagte under administrativ Afgjørelse. Ifølge den Maade, hvorpaa det hele Forhold efterhaanden historisk har udviklet sig, vil det ogsaa findes forklarligt, at til forskjellige Tider modsatte Principer have gjort sig gjældende ved Ordningen af ligeartede Forhold, naar f. Ex. Spørgsmaal om politisk Valgret høre under Domstolenes, om kommunal Valgret under Øvrighedens Afgjørelse.
I det Følgende skulle vi betragte Lovgivningens Ordning af Grændserne mellem Retssager og Administrationssager med Hensyn til de vigtigste Klasser af Retsforhold, hvorimod der efter det ovenfor Udviklede hverken kan være Tale om at opstille ganske almindelige Regler eller at give en udtømmende Fremstilling af samtlige i Betragtning kommende Retsforhold.