Carl Georg Holck - Den danske Statsforvaltningsret/§ 98
§ 98. Grændsetvistighedens Afgjørelse[1]).
Det er i de foregaaende Paragrapher vist, at almindelige Regler om Grændserne mellem Øvrighedens og Domstolenes Myndighed ikke lade sig opstille, men at Afgjørelsen i det enkelte Tilfælde fordrer en omhyggelig Undersøgelse af Lovgivningens Bestemmelser, hvis Resultat ofte kan være tvivlsomt. Det kan derfor let indtræffe, at der opstaaer Tvist, om et givet Forhold hører under Øvrighedens eller Domstolenes Afgjørelse, og der bliver da Spørgsmaal om, hvem Afgjørelsen af Tvisten tilkommer. En saadan Tvist kan nu enten opstaae derved, at Øvrigheden afgjør et Forhold, medens den interesserede Part paastaaer, at dets Afgjørelse tilkommer Domstolene, eller derved, at Domstolene træffe en Afgjørelse, som efter Partens Paastand tilkommer Øvrigheden, men det sidste Tilfælde er paa Grund af Domstolenes mindre omfattende Virksomhed sjeldnere og giver i alt Fald efter de gjældende Forfatningsforskrifter ikke Anledning til særegne Bemærkninger, hvorimod Øvrigheden i sin mangesidige Virksomhed for Statsformaalets Fremme langt lettere kan komme i Konflikt med den Privates Retssphære. Foreløbig bemærkes, at en egentlig Tvist først foreligger, naar Øvrigheden har truffet en endelig Afgjørelse af det paagjældende Forhold, og derfor ikke er tilstede, hvor Øvrigheden selv erkjender sin Afgjørelse som blot foreløbig f. Ex. i Stempelsager, Toldsager, osv. En Tvist om Øvrighedens Kompetence kan i Øvrigt ikke blot opstaae i Forhold til Domstolene, men ogsaa i Forhold til den lovgivende Magt, idet Øvrigheden kan have udstedt en Bevilling, Anordning eller anden Retsforskrift, til hvis Ud stedelse Lovgivningsmagtens Beslutning paastaaes at have været nødvendig. Forsaavidt ved en saadan Øvrighedsbeslutning en Privatmands Ret ansees krænket, opstaaer atter her det Spørgsmaal, om Domstolene ere bundne ved en saadan Beslutning, eller om de selvstændigt kunne under søge dens Lovlighed.
Det kunde synes naturligt, at Tvistigheder om Grændsen mellem den udøvende og den dømmende Magts Kompetence henlagdes til en tredie upartisk Autoritet, men en saadan er ikke let at finde. Lovgivningsmagten, hvis Opgave er at give almindelige Retsregler, kan ifølge sin Sammensætning og Bestemmelse ikke være vel egnet til at afgjøre konkrete Retsspørgsmaal. Kongen kan ifølge sin hele Stilling ikke formodes at være sagkyndig og maatte saavel af denne Grund som efter almindelige konstitutionelle Principer handle under Medvirkning af sine Ministre, og Kompetencespørgsmaalets Henvisning til hans Afgjørelse maatte derfor betragtes som ensbetydende med dets Henlæggelse til Administrationen, s. Instr. 28. Aug. 1795 § 29, Forfl. 2. Okt. 1855 § 20. Organisationen af en særegen Myndighed til Grændsetvistigheders Afgjørelse vilde ikke blot være forbunden med betydelige praktiske Vanskeligheder, men tillige, som enhver Henlæggelse til udenforstaaende Autoriteter, i høi Grad forsinke Spørgsmaalets Afgjørelse. Naar der saaledes blot bliver Tale om at henlægge Afgjørelsen enten til Administrationen eller til Domstolene, kan Valget neppe være tvivlsomt, idet ikke blot de omhyggeligere Former, hvorunder Domstolene virke, sikkre en grundigere Afgjørelse, men tillige Domstolene ere mindre interesserede i at overskride deres Kompetence end Administrationen, der allerede har truffet sin Afgjørelse og altsaa har en naturlig Opfordring til at opretholde den. Hertil kommer, at en saadan Myndighed for Domstolene synes stemmende med Sagens Natur og derfor navnlig under en konstitutionel Forfatning maatte bringes til Anvendelse endog uden udtrykkelig Hjemmel. Domstolene have nemlig at afgjøre de dem forelagte Retsspørgsmaal i Henhold til den gjældende Lovgivning, men denne deres Myndighed maa i Mangel af positiv Indskrænkning ogsaa gjælde om Anvendelsen af de Love, der fastsætte Grændserne for Øvrighedens Kompetence, uden at de i saa Henseende kunne være bundne ved Øvrighedens Afgjørelse[2]).
I Chr. V.s Lov findes neppe nogen fast Regel om det heromhandlede Spørgsmaal, og Trangen til en saadan Regel var heller ikke stor, da den absolute Konge, der stod i Spidsen for saavel den dømmende, som den udøvende Magt, i ethvert Tilfælde kunde afgjøre Sagen i den ene eller anden Retning. Naar Lovens 1. 2. 8 bestemmer, at Kongens Betjente udenfor Kjøbenhavn svare for det Steds Dommere, hvor de boe, medmindre Sagen deres Bestillinger angaaer, kan man neppe af denne Forskrift i Forbindelse med den Omstændighed, at der ikke i alle Tilfælde er anordnet nogen for slige Sager kompetent Specialret, s. dog 1. 2. 5, 9, 15, udlede, at de deres Bestillinger angaaende Sager skulle henhøre under administrativ Afgjørelse, jfr. 1. 2. 6, 7, og 1. 26. 3 giver kun en Tilladelse til ved Klager over Øvrighedens Forhold at andrage Sagen for Kongen uden at erhverve den i 1. 26. 1 paabudne Erklæring af Øvrigheden. Snarere kunde 3. 17. 32 og 5. 10. 45 synes at tale for Domstolenes Myndighed til at afgjøre Kompetencespørgsmaalet, men nogen almindelig Regel kan dog neppe udledes af disse specielle Tilkjendegivelser.
Efterhaanden som imidlertid den Grundsætning gjorde sig gjældende i Praxis, at Domstolene vare uafhængige indenfor deres Sphære, og at en Indgriben i deres Virksomhed fra Kongens eller Øvrighedens Side maatte betragtes som en meget betænkelig og ganske extraordinair Foranstaltning, s. Reskr. 27. Aug. 1712, 4. Nov. 1778 § 7, blev det Spørgsmaal af Vigtighed, om de kunde bestemme deres egen Kompetence ligeoverfor Øvrighedshandlinger. Af stor Betydning for dette Spørgsmaals Afgjørelse blev Forskriften i Instr. 28. Aug. 1795 § 29, jfr. Instr. 14. Sept. 1798 § 26. Det bestemtes her, at Magistraten og Overpræsidenten i Kjøbenhavn ifølge 1. 2. 8 ikke staae under den alminde lige Ret, forsaavidt deres Øvrighedsembeders Førelse betræffer, men Anke desangaaende skal paa den i 1. 26. 3 anviste Maade gjennem Kancelliet andrages for Kongen, som forbeholder sig enten umiddelbart at afgjøre Sagen ved sin Resolution, eller, naar Omstændighederne udkræve det, at beskikke Kommissarier til at paadømme Sagen under Høiesterets yderligere og endelige Paakjendelse; dog gjordes en Undtagelse med Hensyn til det Magistraten ifølge 3. 17. 32 paahvilende Ansvar for Umyndiges Midler, hvilket Ansvar skulde kunne gjøres gjældende ved de almindelige Domstole.
Paa Grund af den Maade, hvorpaa den i Instr. 1795 givne Regel sluttede sig til 1. 2. 8 og 1. 26. 3, betragtedes den som en authentisk Fortolkning af disse Lovens Artikler. Paa Grundlag af den uddannede der sig derfor en Praxis, som vandt Bestyrkelse ved flere senere Lovbestemmelser, s. Fdn. 4. Apr. 1809 § 6, Adn. 7. Nov. 1832 § 12, Fdn. 28. Dec. 1836 § 34, og som gik ud paa, at Domstolene ikke kunde paakjende noget Spørgsmaal om en Øvrighedshandlings Lovlighed, medmindre Kongen eller i visse Tilfælde Kancelliet samtykkede deri, i hvilket Fald i Almindelighed særegne Kommissarier udnævntes til Spørgsmaalets Afgjørelse, s. Jur. Tidsskr. 17. 252, 32. 74, 33. 156, Jur. Ugeskr. 1. 195. 270, 2. 703, 7. 609, Schlegels Høiesteretsdomme III. 555.
Den anførte Regel gjaldt, hvad enten Spørgsmaalet om Øvrighedshandlingens Lovlighed fremkom som Incidentpunkt under en anden Retssag eller ved et direkte Søgsmaal mod Øvrigheden til Omstødelse af den paaankede Øvrighedsafgjørelse eller til Straf og Erstatning. Derimod angik den ikke alle Embedshandlinger, men kun Øvrighedshandlinger og var derfor uanvendelig dels paa judicielle Embedsmænds Handlinger, der efter anerkjendte Procesregler maatte paaankes til Overdomstolene, dels paa Handlinger af andre Embedsmænd, der ikke kunde betragtes som Øvrighedspersoner, saasom Præster, Oppebørselsbetjente, s. Jur. Tids-skr. 34. 285, og endnu mere med Hensyn til Sagførere, Landmaalere, o. desl. Personer, der slet ikke kunde betragtes som Embedsmænd i egentlig Forstand. Fremdeles var Reglen uanvendelig, hvor Øvrighedens Afgjørelse efter sit eget Indhold eller udtrykkelige Lovbestemmelser kun havde en foreløbig Karakter, saasom i Told-, Stempel- eller Udpantningssager. Endelig udlededes af 3. 17. 32 og Instr. 1795 § 29 in fine den Regel, at Domstolene kunde paakjende saadanne Fordringer, som en Privatmand mente at have mod en Embedsmand, for hvad denne i Henhold til Lovgivningens Bestemmelser i Embedsmedfør havde modtaget i Forvaring for ham.
Et aldeles modsat Princip er nu gjort gjældende ved Grl. 1849 § 77, hvorefter Domstolene ere berettigede til at paakjende ethvert Spørgsmaal om Øvrighedsmyndighedens Grændser. Denne Regel blev rigtignok for Fællesdomstolenes Vedkommende ophævet ved Grlbest. 1855 §§ 2, 6, Forfl. 2. Okt. 1855 § 20, hvorefter Spørgsmaal om Øvrighedsmyndighedens Grændser efter foreløbigt at være forhandlede i en Ministerkonference endeligt skulde afgjøres af Kongen i Geheimestatsraadet, s. Forfl. § 13, H. R. T. 1860. 760, men Grl. 1863 § 63 har med lidt forandrede Udtryk gjentaget Reglen i Grl. 1849 § 77 (s. nu Grl. 1866 § 72).
Med Hensyn til Fortolkningen af disse Bestemmelser kan foreløbig bemærkes, at den omhandlede Myndighed til at paakjende Spørgsmaal om Øvrighedsmyndighedens Grændser ikke er forbeholdt Høiesteret, men tilkommer alle Domstole, endogsaa Underretterne [og efter det nys Bemærkede ikke blot de særlige, men ogsaa de fælles Domstole, s. Grl. 1863 § 63]. Domstolene kunne nu paakjende ethvert Spørgs maal om Øvrighedsmyndighedens Grændser. Der er altsaa ikke herved tillagt dem Myndighed til at paakjende Spørgsmaal om Lovgivningsmyndighedens Overskridelse af sine Grændser, ikke engang forsaavidt angaaer Kongens Myndighed til at udstede foreløbige Love, men dermed er det dog ikke afgjort, om der ikke af andre Grunde tilkommer den en saadan Myndighed, s. nærmere Forfatningsretten. Ved Øvrighed maa i de paagjældende Grundlovsbestemmelser forstaaes ethvert Organ for den udøvende Magt, og Domstolene maae derfor ikke blot med Hensyn til Handlinger af de lokale Øvrigheder og Ministerierne, men ogsaa med Hensyn til de af Kongen i hans Egenskab som Hoved for den udøvende Magt foretagne Handlinger være berettigede til at prøve det Spørgsmaal, om de indeholde en Kompetenceoverskridelse, s. Grl. 1849 § 77, smh. med §78 (Grl. 1866 § 72, jfr. § 73). De maae derfor kunne tilsidesætte en kongelig Anordning, hvis Indhold udkræver Fastsættelse ved Lov, s. Jur. Ugeskr. 1855. 819, en kongelig Resolution, der afgjør et under Domstolenes Afgjørelse henhørende Spørgsmaal, s. Jur. Ugeskr. 1856. 460, og en kongelig Bevilling, der strider mod Grl. 1849 § 32 (Grl. 1866 § 27), s. dog Jur. Ugeskr. 1861. 339. 771, jfr. Jur. Ugeskr. 1857. 849, og Forfatningsretten. Som det Anførte viser, kunne Domstolene, til hvilke det er overladt at afgjøre ethvert Spørgsmaal om Øvrighedsmyndighedens Grændser, ikke blot paakjende det Spørgsmaal, om Øvrigheden ved sin Afgjørelse har grebet ind paa Domstolenes Omraade, men ogsaa, om den har truffet en Bestemmelse, som det tilkom Lovgivningsmagten at fastsætte. Det er fremdeles klart, at Øvrigheden kan gjøre sig skyldig i en Kompetenceoverskridelse ikke blot ved positive Handlinger, men ogsaa ved Undladelser, og Domstolene kunne derfor i begge Tilfælde undersøge det Spørgsmaal, om Øvrigheden har overskredet sin Kompetence. Derimod maa det vel fastholdes, at Domstolene kun kunne paakjende det Spørgsmaal, om Øvrigheden har overskredet sin Myndigheds Grændser. Kommer Retten i sin Undersøgelse til det Resultat, at Øvrigheden har handlet indenfor sin Myndigheds Grændser, kan den Omstændighed, at Domstolene finde Øvrighedens Afgjørelse materielt urigtig, ikke berettige den til at tilsidesætte den trufne Afgjørelse, s. Jur. Ugeskr. 1853. 679, 1858. 379, 1860. 136. 276, 1861. 806, 1862. 353, Schlegels Høiesteretsdomme I. 141, H. R. T. 1861. 503. 530, 536, mfl. Endelig maa det efter de almindelige Udtryk, hvori den omhandlede Myndighed er tillagt Øvrigheden, antages, at Domstolene, naar de finde, at Øvrigheden har overskredet sin Myndigheds Grændser, ikke blot kunne tilsidesætte den trufne Afgjørelse, hvor den fremkommer som Incidentpunkt i en anden Retssag, men ogsaa positivt erklære den for ugyldig, s. Jur. Ugeskr. 1864. 180, ja endog tillægge den Private Erstatning hos den paagjældende Øvrighedsperson eller det Offentlige, s. H. R. T. 1859. 836. Det følger imidlertid af Kongens statsretlige Stilling, at der med Hensyn til de af ham foretagne Øvrighedshandlinger ikke bliver Spørgsmaal om en positiv Ugyldighedserklæring eller om Tilkjendelse af Erstatning.
Om det Spørgsmaal, hvorvidt en ulovhjemlet Øvrighedsbefaling er bindende for den Private, til hvem samme rettes, saaledes at han er pligtig ubetinget at efterkomme samme mod senere at faae Spørgsmaalet om dens Lovlighed afgjort ved Domstolene og efter Omstændighederne sig ved tilkjendt Erstatning, jfr. Grl. 1849 § 77, 2. M., Grl. 1863 § 63, 2. M. (Grl. 1866 § 72, 2. M.), henvises til Forfatningsretten og Kriminalretten.
- ↑ Skjøndt denne og de to følgende Paragrapher stemme ganske overens med de tilsvarende Paragrapher i Forfatterens Statsforfatningsret (§§ 138 og 139), have vi dog anseet det for rigtigst at optage dem her, dels for Sammenhængens Skyld dels af Hensyn til dem, der muligen maatte eie dette Skrift, men ikke Forfatningsretten.Udg. Anm.
- ↑ Denne Opfattelse af, hvad Forholdets Natur tilsiger, har Forfatteren senere forladt, som det fremgaaer af hans Statsforfatningsret, s. navnlig II, S. 240.Udg. Anm.